II SAB/Bd 35/06

Dnia 29 sierpnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) asesor WSA Ewa Kruppik – Świetlicka Protokolant: Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zobowiązać Wójta Gminy B. do wydania w terminie 30 dni poczynając od zwrotu akt, orzeczenia w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, określonych w decyzji tego organu z dnia [...] 1998 r., Nr [...] W dniu 6 stycznia 2006 r. A. R. wniósł za pośrednictwem Wójta Gminy B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy B. polegającą na niewydaniu do chwili obecnej decyzji w sprawie wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną [...] z dnia [...] 1998 r. W uzasadnieniu skargi A. R. wskazał, iż postanowieniem z [...]1999 r. Samorządowe kolegium Odwoławcze w B. orzekło o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną [...] wydaną w dniu [...] 1998 r. przez Wójta Gminy B. i wyznaczeniu Wójta Gminy B. do przeprowadzenia postępowania. Jednakże, jak wskazał skarżący, organ do dnia dzisiejszego nie wydał w tej sprawie decyzji. Wobec powyższego skarżący pismem z 23 listopada 2005 r. wystąpił do SKO o wyznaczenie Wójtowi Gminy B. terminu do załatwienia sprawy oraz o wyjaśnienie przyczyn bezczynności organu. W odpowiedzi na to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. poinformowało pismem z dnia 8 grudnia 2005 r. A. R. o tym, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] 2001 r. Nr [...] wyznaczono Wójtowi Gminy B. dodatkowy termin do załatwienia sprawy, a zatem zdaniem Kolegium w obecnym stanie faktycznym przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. przyznał, iż w archiwum Urzędu Gminu odnaleziono akta sprawy dotyczące przedmiotowej sprawy pozostawione bez dalszego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Do przypadków tych należą sprawy, które powinny być rozstrzygnięte w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest bezczynność organu administracji publicznej. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej, wymaganej w danych okolicznościach czynności. Co istotne, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt administracyjny nie został podjęty lub czynność nie została wykonana. W szczególności nie ma znaczenia okoliczność, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub wykonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, iż stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, publ. "Gazeta Prawnicza" 1983/24 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, publ. ONSA 1988/1/13). Nadto podnieść należy, iż skarga na bezczynność organu może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego w przepisach prawa procesowego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym, wymagającym postępowania wyjaśniającego zostały określone w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy w I instancji powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Uwzględniając, przeto poglądy zaprezentowane w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 246) Sąd wskazuje, iż terminy załatwiania spraw ustanowione w w/w przepisie o charakterze bezwzględnie obowiązującym mają charakter terminów ustawowych maksymalnych, tj. mogą być przedłużane jedynie na zasadach określonych w art. 36 § 1 lub art. 37 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 36 §1 k.p.a. organ administracji publicznej o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy; w świetle art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002 r., I SAB 440/01, baza Lex nr 81979 oraz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r., I SAB 28/96, publ. ONSA 1997/2/97) na kanwie przedmiotowego przepisu przyjmuje się, iż przy wyznaczaniu nowego terminu organy administracji publicznej winny kierować się zasadami określonymi w art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. Organ, wyznaczając nowy termin, jest bowiem zobligowany do wskazania konkretnego najkrótszego terminu załatwienia sprawy, który może być uznany za skutecznie wyznaczony jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 k.p.a. (tj. w dniach, tygodniach lub miesiącach). Tym samym przekroczenie w/w terminów, a ewentualnie także terminów szczególnych lub przedłużonych w oparciu o art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Organ administracji publicznej pozostaje, bowiem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., lub jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 § 1 k.p.a.; nadto organ pozostaje w bezczynności gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, publ. OSP 2000/6/87). Z kolei skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zobligowany jest wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., tj. wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, które winno być rozpoznane niezwłocznie. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako przejaw odrębnego i samodzielnego postępowania administracyjnego (por. T. Woś (w:) T.Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87). Z uwagi na okoliczność, iż zażalenie to nie jest zażaleniem, o którym mowa w art. 141 – 144 k.p.a. organem właściwym do jego rozpatrzenia będzie zawsze organ wyższego stopnia. Strona niezależnie od pozytywnego bądź negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 572/99, publ. ONSA 2002/3/116). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż po wznowieniu postępowania postanowieniem SKO z [...] 1999 r. Wójt Gminy B. nie wydał żadnej decyzji w przedmiotowej sprawie. Nadmienić należy, że kolegium pismem z dnia [...] 2001, Nr [...] zobowiązało ponownie Wójta w trybie art. 37 § 2 k.p.a. do zakończenia wznowionego postępowania w terminie do 5 grudnia 2001 r. Wójt jednak w oznaczonym terminie żądanej decyzji nie wydał, lecz zawiesił postępowanie postanowieniem z [...] 2001 r., które zostało następnie uchylone postanowieniem SKO z [...] 2002 r. W tym stanie sprawy, uznając skargę za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Wójta Gminy B. do wydania w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu niniejszego wyroku decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe rozstrzygnięcie nie przesądza oczywiście treści decyzji organu administracji publicznej.