II SAB/Bd 35/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r., 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r. 4. zasadza od Dyrektora Szkoły na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. M. S., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2017 r., poz. 1369; dalej jako: "p.p.s.a."), pismem z [...] grudnia 2020 r. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły, w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił Dyrektorowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na złożony wniosek, - art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia jego złożenia, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz stwierdzenie, że strona dopuściła się bezczynności. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że [...] grudnia 2020 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [email protected], wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - dokumentu Wewnątrzszkolne Zasady Oceniania, - protokołów posiedzeń Rady Pedagogicznej z października i listopada 2020 r. Pomimo upływu przewidzianego w art. 13 u.d.i.p. terminu, Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na złożony wniosek. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły (w skrócie: "Zespół") wniósł o oddalenie skargi w całości ewentualne stwierdzenie (w przypadku uwzględnienia skargi), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz odstąpienie od wymierzenia grzywny lub przyznania na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na zasadach art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Dyrektor podniosła, że wniosek Skarżącego jest pierwszym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej od momentu powstania szkoły w 2012 r., a ponadto szkoła ma charakter niepubliczny. Nie była zatem świadoma, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi, jak też nie miała wiedzy, jak taki wniosek rozpatrzyć. Brak wiedzy o sposobie rozpatrzenia wniosku wynikał także z faktu, że Zespół Szkół Niepublicznych nie korzysta z pomocy prawnej w żadnej formie. Organem prowadzącym Zespół jest Pałuckie Stowarzyszenie "Przyszłość", będące organizacją non – profit, utrzymującą się i prowadzącą działalność statutową wyłącznie ze składek swoich członków, darowizn i wpływów z 1 % z podatku dochodowego. Od uczniów i ich rodziców nie jest pobierane żadne czesne za pobieranie nauki. Dyrektor zwróciła także uwagę, że wniosek wpłynął w okresie kiedy z racji epidemii COVID-19 nauka jak też praca w Zespole odbywała się w trybie zdalnym, co było związane z koniecznością podnadstandardowych działań w zakresie organizacji funkcjonowania Zespołu. Dyrektor zwróciła uwagę, że korzysta z adresu poczty elektronicznej [...].pl natomiast wniosek wpłynął na adres [...].pl. [...] nie zawierał podpisu w rozumieniu językowego znaku graficznego złożonego własnoręcznie. Dyrektor podniosła, że dokument Wewnątrzszkolne Zasady Oceniania, którego udostępnienia żądał Skarżący, dostępny jest na stronie internetowej Zespołu. Dyrektor wskazała również, że na dzień złożenia odpowiedzi na skargę bezczynność już nie zachodzi – żądane dokumenty zostały udostępnione Skarżącemu. W piśmie procesowym z [...] maja 2021 r. Skarżący potwierdził otrzymanie wnioskowanych informacji, jednakże podtrzymał skargę. Skarżący odnośnie wskazywanej przez Dyrektor kwestii adresów e-mail podniósł, że adres [...].pl nie jest publicznie dostępny tj. nie wskazano go w zakładce "Kontakt" na stronie szkoły, ani w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych. W obu miejscach jest widoczny adres [email protected] i dlatego Skarżący wysłał wniosek na ten właśnie adres. Skarżący podniósł, że brak podpisu we wniosku nie ma znaczenia. Istotne jest, że wniosek został złożony pisemnie ze wskazaniem imienia i nazwiska wnioskodawcy. Brak wymogu podpisu w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Jedynym wymogiem ustawowym (art. 10 u.d.i.p.) jest zachowanie formy pisemnej. W opinii Skarżącego nie ma znaczenia, że dokument Wewnątrzszkolne Zasady Oceniania jest dostępny na stronie szkoły. Skarżący tego dokumentu nie zauważył (dokument nie znajduje się w zakładce "Dokumenty", lecz w zakładce "Rodzic", podzakładka "Dokumenty"). Skarżący zwrócił uwagę, że ustawa nie wyklucza możliwości wnioskowania o dokumenty dostępne na stornie organu. W myśl przepisów u.d.i.p. wyłącznie dostępność dokumentu w Biuletynie Informacji Publicznej byłoby podstawą do odmówienia udostępnienia dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przechodząc do meritum sprawy niniejszej wskazać przede wszystkim trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w skrócie jako "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis ten zawiera również przykładowy katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych. Jest to katalog otwarty. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W świetle art. 70 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (por. preambuła tej ustawy wskazująca, że "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa" oraz art. 2 zaliczający do systemu oświaty wszystkie szkoły, bez pozostawienia poza systemem oświaty szkół niepublicznych o których mowa w art. 8 ust. 1) oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez szkoły niepubliczne. Forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m. in. prowadzenie szkoły przez osoby prawne lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Podmioty reprezentujące takie szkoły są zatem obowiązane do udostępniania informacji publicznych w zakresie dotyczącym wykonywania przez te szkoły zadań publicznych (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 1 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1630/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 czerwca 2011 r. sygn. II SAB/Łd 14/11 i przytaczane tam orzecznictwo - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wobec powyższego należało uznać, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest także Dyrektor Szkoły. Słusznie podnosi Skarżący, że z obowiązku udostępnienia mu informacji w zakresie dotyczącym Wewnątrzszkolnych Zasad Oceniania nie mogła zwolnić Dyrektora okoliczność, że dokument ten został udostępniony na stronie internetowej Zespołu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Tak więc tylko opublikowanie informacji publicznej na stronie urzędowego publikatora teleinformatycznego - Biuletyn Informacji Publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) zwalnia z obowiązku udostępnienia informacji na wniosek. Nie jest sporne, że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Z kolei, jak wynika to z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 69 ust. 1 Prawa oświatowego rada pedagogiczna jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Zgodnie z art. 73 ust. 2 Prawa oświatowego rada pedagogiczna ustala regulamin swojej działalności, a jej zebrania są protokołowane. Natomiast protokoły z posiedzenia tego organu zawierają informacje co do przebiegu i rozstrzygnięć określonych spraw publicznych. Odnoszą się do szeroko rozumianej działalności dydaktycznej szkoły w zakresie realizacji zadań publicznych - edukacji. Stanowią więc źródło informacji publicznej. Tego samego rodzaju dokumentem tj. dotyczącym realizacji zdania publicznego szkoły - edukacji są także wewnątrzszkolne zasady oceniania. W przedmiotowej sprawie zatem spełnione były przesłanki do udzielenia Skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji, przez wskazany przez niego podmiot (Dyrektora Zespołu) informacji określonej we wniosku z [...] grudnia 2020 r. Obowiązkiem Dyrektora było zatem udostępnienie Skarżącemu żądanych informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p.). Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że Dyrektor Zespołu dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, albowiem wniosek Skarżącego z [...] grudnia 2020 r. nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania przez Dyrektora. Poza sporem jest, że objętej tym wnioskiem informacji Dyrektor udzielił [...] kwietnia 2021 r., a więc już po wniesieniu skargi. To oznacza, że Dyrektor pozostawał bezczynny w dacie wniesienia przez Stowarzyszenie skargi do Sądu, co uzasadniało stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). Należy przy tym podkreślić, że dla ustalenia daty otrzymania wniosku nie znaczenia podnoszona przez Dyrektora okoliczność, że wniosek został skierowany na adres e-mail: [email protected] zamiast na adres [...].pl, który posługuje się Dyrektor. Słusznie podnosi Skarżący że w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych (tj. w publicznie dostępnym rejestrze prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej – por. art. 51 tej ustawy) Zespół Szkół Niepublicznych w P. figuruje pod nr [...], a jako e-mail Zespołu wskazano adres [email protected]. [...], jako odpowiedzialny za jego funkcjonowanie, powinien zatem tak zorganizować pracę podległej jednostki, aby korespondencja wpływająca na ten adres była mu przedstawiana lub załatwiana przez wyznaczoną osobę. Wniosek wpływający na upubliczniony w ww. sposób adres e-mail Zespołu należy uznać za złożony prawidłowo i w terminie, w jakim wpłynął na ten adres. Mając na względzie okres pozostawania w bezczynności (ponad cztery miesiące) i brak podejmowania w tym okresie przez Dyrektora jakichkolwiek czynności (nawet po przesłaniu akt Sądowi przy piśmie z [...] marca 2021 r.) Sąd uznał, że bezczynność ta miała charakter rażący. Oceny tej nie mogły zmienić wskazywane przez Dyrektora okoliczności tj. styczność po raz pierwszy z tego rodzaju sprawą, brak wiedzy o ciążących na nim obowiązkach, dodatkowe problemy organizacyjne związane z wystąpieniem epidemii. Ustawa o dostępie do informacji publicznej obowiązuje od [...] stycznia 2002 r. tj. od ponad dziewiętnastu lat, co jest okresem wystarczająco długim, aby wiedza odnośnie potrzeby i reguł jej stosowania stała się powszechnie dostępna, nawet w tak szczególnym przypadku, jak związanym z funkcjonowaniem szkoły niepublicznej. Orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane i powszechnie dostępne w ww. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Ze względu na to, że w chwili rozpoznania skargi Dyrektor nie pozostawał już bezczynny, postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się ono bezprzedmiotowe (pkt 3 sentencji). Skarżący nie złożył wniosku o wymierzenia grzywny lub przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na zasadach art. 149 § 2 p.p.s.a.; Sąd w niniejszej sytuacji, w szczególności biorąc pod uwagę udostępnienie żądanej informacji, nie znalazł podstaw, aby z urzędu wymierzyć grzywnę lub przyznać Skarżącemu ww. sumę pieniężną. Zasadne było jednak w tej sytuacji uwzględnienie wniosku Skarżącego o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn.. akt I OPS 6/08), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu. (pkt 4 sentencji). Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.