II SAB/Bd 36/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. M.-P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku A. M.-P. z [...] listopada 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz A. M.-P. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. M. P. wniosła skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie nie wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora z dnia [...] listopada 2017 r. o wydanie pozwolenia na budowę 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działek o numerach ewidencyjnych 351/48 i 351/49, położonych w obrębie ewidencyjnym K. , gm. [...], powstałych w wyniku podziału działki nr [...], co do której wydano ważną (na dzień złożenia wniosku) decyzję o warunkach zabudowy, wydaną przez Wójta Gminy [...] nr: [...] z dnia [...].09.2016r. na budowę 2 budynków mieszkalnych. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 35 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę przez Starostę i akceptację tego stanu przez Wojewodę. 2. art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. art. 33 ust. 2 pkt. 3 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.), poprzez dokonanie materialnoprawnej oceny decyzji administracyjnej poza trybem prawem przewidzianym i bezzasadną odmowę nadania sprawie biegu przez organy I i II instancji pomimo, iż wniosek inwestora nie zawierał żadnych braków formalnych. 3. ogólnych zasad postępowania tj. zasady praworządności wyrażonej w art. 6 i 8 kpa. oraz w szczególności zasady wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 kpa. Mając powyższe na uwadze wniosła o: 1. stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, w terminie do 30 dni, 3. zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zwrot wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa prawnego, 4. przeprowadzenie dowodu z akt sprawy znajdujących się u Starosty. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu [...] listopada 2017 r. złożyła jeden wniosek o wydanie pozwolenia na budowę 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działek pod nr. ew. 351/48 i 351/49, położonych w obrębie ewidencyjnym K., gm. [...], powstałych w wyniku podziału działki [...], co do której wydano ważną (na dzień złożenia wniosku) decyzję o warunkach zabudowy, wydaną przez Wójta Gminy [...] nr: [...].ŁK z dnia [...].09.2016 r. Decyzja ta stanowi administracyjną promesę na budowę 2 domów jednorodzinnych, o parametrach w niej wskazanych. Dla udokumentowania, że teren działki nr [...] (objęty decyzją o warunkach zabudowy) jest tożsamy z działkami objętymi wnioskiem o pozwolenie, strona złożyła również decyzję podziałową i wykaz zmian gruntowych. Załączona decyzja o warunkach zabudowy zawierała również załącznik graficzny, w którym oznaczone zostały nieprzekraczalne linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej. P. z dnia [...] grudnia 2017 r. (w trybie art. 64 § 2 kpa) organ wezwał inwestora do wykonania szeregu czynności tj. m.in.; • złożenia oryginalnej i ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla każdej działki odrębnie. • złożenia druku B-4 Jednocześnie organ wskazał, że załączona do wniosku o pozwolenie na budowę (ostateczna i istniejąca w obrocie prawnym) decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].09.2016 r. sporządzona zastała dla obszaru dz. nr ew. 351/27, która obecnie już nie istnieje i nie może być wzięta pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie nałożone na stronę obowiązki zostały uzupełnione w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., gdzie inwestor wyjaśniła, iż przedłożona decyzja obejmuje teren wskazany we wniosku o pozwolenie na budowę (okoliczność bezsporna). W dniu [...] stycznia 2018 r. Starosta zawiadomił inwestora o pozostawieniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania. W uzasadnieniu zawiadomienia organ wskazał, że wniosek inwestora nie spełniał wymogów formalnych, o których mowa w art. 64 § 2 kpa. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego. Zdaniem organu inwestor nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...], ustalających warunki zabudowy dla każdej działki powstałej po podziale. Strona złożyła "skargę" do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na bezczynność organu I instancji, który jednak podzielił stanowisko Starosty uznając, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie prawa, bowiem strona nie wykonała nałożonego na nią obowiązku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. i nie przedłożyła wymaganej decyzji o warunkach zabudowy tj. odrębnie dla każdej działki ewidencyjnej. Załączona do wniosku ważna decyzja z dnia [...].09.2016 r. sporządzona została dla obszaru dz. nr [...], który obecnie ewidencyjnie już nie istnieje, pomimo że dotyczy tego samego terenu ale w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego jest to niewystarczające. Wobec nie wywiązania się przez inwestora i nie doręczenia organowi takiej decyzji o warunkach zabudowy tj. odrębnie dla każdej nowopowstałej działki, zasadnym było, zdaniem Wojewody, zastosowanie konsekwencji wynikających z art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wniosek jest niekompletny. Na poparcie swej tezy organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym na wyrok NSA z dnia 11 marca 1998r. IV SA 1774/97, z którego wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy. Oczywiście organ pominął fakt, że taka decyzja była załączona, tylko niezgodna z oczekiwaniami organu I instancji. Dalej skarżąca opisała stanowisko Wojewody, że działki o nr [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...], a działka [...] powstała w wyniku podziału działki [...], dla której wydano decyzję WZ nr [...].AK z dnia [...].09.2012 r. na budowę 22 domów. Dla jednej z wydzielonych działek o nr [...] inny inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Z tego powodu - zdaniem organu, zmianie uległ jeden z parametrów tj. powierzchnia jej zabudowy. Tym samym nie wiadomo jakie parametry zabudowy i zagospodarowania terenu ustalałaby decyzja o warunkach zabudowy, gdyby wniosek o jej wydanie dotyczył działek o nr działek nr [...], oraz czy w ogóle inwestor uzyskałby pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Skarżąca podkreśliła jednak, że do wniosku o pozwolenie na budowę na działkach [...] strona dołączyła nową decyzję o warunkach i parametrach określonych dla terenu działki nr [...] z promesą budowy 2 domów, po drugie pomimo podziału na dwie działki teren ten jest nadal tożsamy, zmieniły się bowiem jedynie ich numery ewidencyjne, a nie parametry, co wynika z nieprzekraczalnych granic wyznaczonych w załączniku graficznym decyzji WZ nr [...].ŁK z dnia [...].09.2016 r. Właśnie tej decyzji z niewiadomych względów organy I i II stopnia nie chcą uznać za prawidłową. Skarżąca podkreśliła, że wywody organu odwoławczego, należy uznać jako aprobatę dla materialnoprawnej oceny załączonej decyzji WZ, co w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. Art. 33 ust. 2 i następne ustawy Prawo budowlane zawiera szczególny katalog wymogów formalnych, które powinien spełnić wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, tj. wymóg załączenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ewentualnie (jeżeli jest wymagana) decyzji o warunkach zabudowy. W art. 34 ust. 3. pkt 1 stwierdza się wprost, iż projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, zatem już z ustawy prawo budowlane wynika, iż pojęcie "działka" i pojęcie "teren" mają znaczenie alternatywne - zamienne. A tu granice terenu się nie zmieniają pomimo podziału. Dokonana przez organy I i II instancji ocena przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy jest błędna ale i tak nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem bez względu na wynik czy wskazana rozbieżność w ocenie prawnej rzeczywiście zachodzi, czy też nie, to i tak nie może być wątpliwości, że Starosta z naruszeniem art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nie wydał w sprawie decyzji, o jakiej mowa w tym przepisie, uniemożliwiając w ten sposób stronie podjęcie polemiki z poglądem organu na temat zgodności przedłożonego projektu budowlanego z dołączoną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie stwierdzenie w powiązaniu z upływem określonych w art. 35 k.p.a. terminów załatwienia sprawy administracyjnej, wyczerpuje wskazane na wstępie przesłanki bezczynności organu administracji i uzasadnia uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że wniosek skarżącej nie spełniał wymogów formalnych o jakich mowa w art. 64 § 2 K.p.a. w zw . z art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu administracji publicznej oznacza niewydanie w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. (niezałatwienia sprawy w terminie z art. 35 K.p.a., czy w terminie wynikającym z przepisów szczególnych), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały wydane, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 i 3a K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy. W myśl § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów trwania mediacji, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym jednak przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2). Przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej w sprawie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach [...] Przebieg postępowania był następujący: W dniu 28.11.17 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W dniu 12.12.17 organ wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla każdej z działek objętych wnioskiem. Skarżąca przedłożyła decyzję o warunkach zabudowy z 9.09.16 r. dotyczącą działki przed podziałem, z której wydzielono działki [...], objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. P. z dnia [...] grudnia 2017r. (w trybie art. 64 § 2 kpa.) organ wezwał inwestora do złożenia oryginalnej i ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla każdej działki odrębnie. W dniu [...] stycznia 2018 r., Starosta zawiadomił inwestora o pozostawieniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania. Ze skargą na bezczynność można też wystąpić w związku z pozostawieniem podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie pozbawia strony możliwości prawnej ochrony własnego interesu prawnego. W razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 1 Kpa), a następnie skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Przed wniesieniem niniejszej skargi, skarżąca złożyła ponaglenie (nazywane skargą) na bezczynność. Sąd uznał skargę za dopuszczalną a przedmiot skargi stanowi bezczynność podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Z art. 63 § 2 k.p.a. wynika, iż wszelkie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), które mogą być wnoszone do organu, muszą zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzą, jej adresu i żądania oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Pozostawienie podania bez rozpoznania może nastąpić po uprzednim wezwaniu do usunięcia braków, gdyż w przypadku braku któregoś z koniecznych elementów podania (wniosku), w tym braku spełnienia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, organ administracji na podstawie art. 64 § 2 Kpa powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie nie krótszym niż 7 dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa wymaga zatem łącznego zaistnienia trzech przesłanek: podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa; organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nie usunięcia braków; upłynął bezskutecznie termin do usunięcia braków. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na bezczynność Starosty w związku z niepodjęciem czynności a następnie pozostawieniem podania bez rozpoznania, po przyjęciu, że nie czyni ono zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa a brakiem, który nie został uzupełniony jest brak decyzji o warunkach zabudowy odrębnej dla każdej z działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. W sprawie jednak jest sporne czy wniosek skarżącej spełniał wszystkie wymagania ustalone w przepisach prawa, czy też niezbędnym wymogiem było złożenie przez skarżącą oddzielnych decyzji o warunkach zabudowy dla każdej działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę a niedopełnienie tego żądania uzasadniało pozostawienie wniosku (podania) bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Decyzja Wójta z [...].09.2016 r. ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnej na działce nr [...]. Kolejne podziały działek spowodowały, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z innym terenem (inną nieruchomością) w przypadku wniosku o pozwolenia na budowę niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] września 2016r. Istotne zatem jest ustalenie czy nieprzedstawienie decyzji o warunkach zabudowy dla działek po podziale a tylko decyzji dotyczącej działki przed podziałem, pozwalało na pozostawienie podania bez rozpoznania a więc uznanie, że takie dokumenty były niezbędne do nadania sprawie biegu. Podkreślenia wymaga, że czym innym jest brak dokumentu a czym innym jego ocena. W rozpoznawanej sprawie należy ocenić charakter przedłożonego dokumentu i jego znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Należy zaznaczyć, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku oraz jego załączników. Niewątpliwie z przepisów prawa budowlanego wynika, że do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu organ powinien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, gdyż przed wszczęciem postępowania nie ma podstaw do rozwikłania sporu o charakterze materialnoprawnym. To zaś oznacza, że organ nieprawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a., a to skutkuje uznaniem, że doszło do bezczynności. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i : 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślić należy, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności w zakresie praw i obowiązków strony. Jednocześnie Sąd nie przesądza o treści czy skutkach tych działań. Jego kontrola ogranicza się do ustalenia, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje poprawność oceny zagadnień materialnoprawnych, które były przedstawiane przez strony. Z tego też powodu w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia rozważań w kwestii istnienia materialnoprawnych przesłanek ustalenia czy przedłożona decyzja o warunkach zabudowy jest właściwa. Ocena w tym zakresie ma bowiem charakter wtórny i dokonywana jest w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności uznając, że wadliwie przyjął, że zaistniały podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania z i dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku w określonym w sentencji wyroku terminie. Strona działająca w zaufaniu do organów państwowych ma prawo oczekiwać, że organ podejmie stosowne działania zmierzające do załatwienia wniosku, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu, w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca. Biorąc pod uwagę, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystąpiły wątpliwości prawne związane z interpretacją przepisów przy ocenie spornego stanowiska, nie ma podstaw do uznania, że doszło do kwalifikowanej formy bezczynności. W tych okolicznościach, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, ale bez rażącego naruszenia prawa.