II SAB/Bd 39/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi V. P. na bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1) stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...]([...]) zł; 3) w pozostałym zakresie umarza postępowanie; 4) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...][...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. V. P. (dalej określana jako Skarżąca) zaskarżyła bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpoznania złożonego przez nią wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. W skardze Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 35 § 1, 2 i 3 kpa poprzez niezałatwienie sprawy niezwłocznie, ewentualnie w terminie miesiąca przy przyjęciu, że przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również braku podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, co prowadzi do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności; 2. art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 3 kpa poprzez zaniechanie poinformowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, a w konsekwencji braku poinformowania o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, zaniechanie wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, jak również braku poinformowania o możliwości wniesienia ponaglenia, który to obowiązek spoczywał na organie. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o: 1. o stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie cudzoziemcowi V. P. zezwolenia na pobyt czasowy z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Wojewody [...] do podjęcia czynności mających na celu rozpoznanie ww. wniosku; 3. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w przedmiocie ww. wniosku; 4. zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 ppsa od Wojewody kwoty [...] zł; 5. rozpoznanie skargi na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa; 6. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. nadała na poczcie wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Wniosek został skierowany Wojewody [...], Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Zgodnie z informacją uzyskaną z Portalu Poczty Polskiej przesyłka ta została odebrana w placówce pocztowej [...] września 2021 r. Z uwagi na brak kontaktu ze strony organu Skarżąca nie ma nawet możliwości podania znaku sprawy, pod którym rozpoznawany jest ww. wniosek. W piśmie z [...] listopada 2021 r. Skarżąca wniosła ponaglenie o rozpoznanie ww. wniosku, wskazując, że organ dopuścił się bezczynności. Po rozpoznaniu ww. wniosku Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. wskazał, że ponaglenie jest niezasadne z uwagi na fakt, że wniosek o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał braki formalne. Jednocześnie, jak podała Skarżąca, nie zostało przez żaden z organów sprecyzowane, jakimi brakami formalnymi dotknięty jest wniosek. W piśmie z [...] stycznia 2022 r. Skarżąca wezwała organ do podjęcia czynności mających na celu rozpoznanie sprawy, tj. wskazanie, jakie braki formalne zawiera złożony wniosek. Skarżąca podała, że do dnia złożenia skargi organ nie odniósł się do tego pisma, nadto nie otrzymała od organu jakiegokolwiek pisma, chociażby ze wskazaniem terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do stawianych zarzutów bezczynności, organ wskazał, że wniosek Skarżącej został złożony z naruszeniem art. 105 ust. 1 oraz 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, a formularz wniosku był niekompletny, stąd obarczony brakami formalnymi. Jednocześnie jednak z informacji dostępnych Wojewodzie wynika, że w dniu złożenia wniosku Skarżąca przebywała poza terytorium RP, a zatem spełniła przesłankę do odmowy wszczęcia określoną w art. 99 pkt 10 ustawy o cudzoziemcach. Powyższe okoliczności nakazały organowi wydanie postanowienia z [...] lutego 2022 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie Skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Wojewody [...] polegającą na nierozpoznaniu złożonego przez nią wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec powyższego złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., powoływana dalej jako ppsa). Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania w prawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a), a nadto w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 124 § 6 (§ 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia także wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Celem bowiem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, ale bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. W myśl art. 35 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Na mocy art. 36 § 2 kpa ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe przepisy ustalające terminy załatwienia sprawy skorelowane są wprost z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Jak wynika z akt sprawy, wniosek Skarżącej z [...] sierpnia 2021 r. (nadany [...] sierpnia 2021 r.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] września 2021 r. Jednakże pomimo upływu terminów, o których mowa w art. 35 kpa, Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia, ani nie dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero [...] lutego 2022 r. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] o wniosku rozstrzygnął dopiero po wpłynięciu skargi do Sądu, postanowieniem z [...] lutego 2022 r., znak: [...], odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy (powołując jako podstawę art. 99 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, tym niemniej na skutek wydania postanowienia ustała ona przed wydaniem orzeczenia przez Sąd w niniejszej sprawie. Oznacza to, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe, co stanowi podstawę do jego umorzenia, o czym Sąd orzekł w pkt 3 wyroku. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już zrealizowana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej przeprowadzenia. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że do dnia wydania postanowienia stan bezczynności istniał i doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 12, art. 35 i art. 36 kpa), co z kolei uprawniało Sąd do podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, w tym rozważenia, czy bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaniechanie organu doprowadziło do przekroczenia terminu na rozpoznanie sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 kpa, a nadto organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 kpa. Okres, w jakim organ podjął działanie w sprawie nie wskazuje również, aby miał na względzie zasadę określoną w art. 12 kpa. W konsekwencji za trafne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 35 § 1, 2 i 3 kpa oraz art. 36 § 1 i 2 kpa. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał, że przed wydaniem postanowienia organ pozostawał w bezczynności, uznając jednocześnie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia, zaś ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia, bądź też przejawiać się brakiem reakcji na wniosek strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Chodzi tutaj o wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym, takim jak lekceważący stosunek organu do złożonego podania strony, brak woli organu załatwienia sprawy, jak też uchybienia przepisom prawa w sposób nieakceptowalny w demokratycznym państwie prawa. Oceniając w tym zakresie postępowanie organu, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej zwłokę organu w załatwieniu sprawy. Organ nie podjął czynności przez blisko 5 miesięcy, pomimo ponagleń ze strony Skarżącej. W opinii Sądu, działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i w sposób nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tę ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości, ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Zdaniem Sądu, opisana bezczynność ma charakter rażący, gdyż nie ma ona uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy, ani w wydarzeniach zewnętrznych. Organ, jak wynika z akt sprawy, winien rozpoznać wniosek bezzwłocznie tylko w oparciu o jego treść, co ostatecznie uczynił, wydając postanowienie z [...] lutego 2022 r. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa, orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 ppsa, sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 ppsa nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady, Sąd stwierdził, że w sprawie adekwatne było zasądzenie na rzecz Skarżącej kwoty 500 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za związane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów Sąd zgodnie z art. 149 § 2 ppsa orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) (pkt 4 sentencji wyroku).