II SAB/Bd 4/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. F. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę. Skarżący J. F. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie "PINB") wnosząc o wyznaczenie temu organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy znak: [...] dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na realizacji kompleksowej inwestycji budowlanej, na którą złożyły się: utwardzenie terenu podwórza nierozkruszonym gruzem, rozbiórka trzech budynków oraz przebudowa dwóch budynków gospodarczych zlokalizowanych we wsi K. na działce nr [...] należącej do K. K.. Ponadto skarżący wniósł o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i stwierdzenie, iż miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2014 r. do PINB wpłynęło jego pismo z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, która miała miejsce na działce nr [...] we wsi K. i polegała na realizacji inwestycji budowlanej składającej się z następujących robót budowlanych: 1) utwardzenie terenu podwórza nierozkruszonym gruzem bez wymaganego zgłoszenia, 2) przebudowa dwóch dużych budynków gospodarczych bez wymaganego pozwolenia, 3) rozbiórka budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia, 4) rozbiórka budynku gospodarczego (przylegającego do domu skarżącego) bez wymaganego pozwolenia, 5) rozbiórka budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia. Skarżący podniósł, że PINB nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a zamiast tego skierował do skarżącego pismo, w którym ustosunkował się do poruszonych przez niego kwestii. W odpowiedzi na kierowane w następnych miesiącach pisma PINB odpowiadał pismami, w których wypowiadał się w kwestii przebudowy budynków (m.in. w piśmie z [...] października 2015 r.), rozbiórki budynków (m.in. w piśmie z [...] lutego 2015 r.), utwardzenia terenu (m.in. w piśmie z [...] kwietnia 2015 r.), jednakże po otrzymaniu ostatniego pisma z [...] października 2015 r. skarżący nie otrzymał ostatecznego rozstrzygnięcia PINB w postaci decyzji. Skarżący podkreślił, że ponieważ datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – w skrócie "k.p.a"), to postępowanie toczy się od [...] grudnia 2014 r. Skarżący wskazał ponadto na szereg uchybień, które jego zdaniem miały miejsce w toczącym się postępowaniu polegających m.in. na braku zawiadomienia skarżącego o kontrolach, które miały miejsce na działce nr [...] (naruszenie art. 79 k.p.a.), sporządzeniu i odczytaniu protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2015 r. już po zakończeniu kontroli i odejściu skarżącego (naruszenie art. 68 § 2 k.p.a.), a także naruszenie art. 12 § 1, art. 7, art. 8, art. 11, art. 9 i art. 10 k.p.a. Skarżący podkreślił, że o rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie złożonym administracji publicznej nie decyduje jego tytuł nadany przez stronę bądź całkowity brak tego tytułu, ale rzeczywista treść pisma. Zdaniem skarżącego we wniosku z [...] grudnia 2014 r. jasno i konkretnie zgłosił żądanie wszczęcia postępowania, gdyż zakończył go zdaniem "Proszę o zajęcie stanowiska w sprawie". Zastosowaną formę grzecznościowa "proszę" oraz skrót myślowy "zajęcie stanowiska" można utożsamić ze zdaniem "żądam wszczęcia postępowania i podjęcia działań, których efektem końcowym będzie zajęcie stanowiska tj. wydanie decyzji w przedstawionej sprawie". Jeżeli PINB uznał wniosek za niejasny i niekonkretny, to miał obowiązek poinformować o tym skarżącego. Skarżący zwrócił też uwagę, że w piśmie wskazał, iż prace budowlane na działce nr [...] grożą zalaniem jego budynków, do czego doszło trzykrotnie w roku 2015 r. To sformułowanie ww. wniosku nie pozwalało organowi zakwalifikować go jako skargi z art. 227 k.p.a. Skarżący podnosząc, że ma interes prawny w sprawie, wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dani [...] marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. nr 49 z 2006 r. poz. 356) załącznik nr [...], punkt 5 – z związku z art. 29 ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego i w związku z art. 29 ustawy – Prawo wodne. Wskazując na treść tych przepisów skarżący podniósł, że utwardzenie terenu nastąpiło bez wymaganego zgłoszenia, zakłóca stan wody na gruncie, a nadto odpady nie zostały poddane kruszeniu. W związku z zalaniem gruntów skarżącego, których przyczyną było podwyższenie terenu podwórza działki nr [...], PZU S.A. wypłacił mu dwa odszkodowania. Zdaniem skarżącego jest on stroną postępowania dotyczącego samowolnego utwardzenia części działki nr [...], gdyż posiada interes prawny, który wynika nie tylko z faktu sąsiedztwa z nieruchomością inwestora, ale również z uwagi na opisane w pismach do PINB i WINB różnego rodzaju bezpośrednie i pośrednie oddziaływanie utwardzenia na jego grunt i znajdujące się na nim budynki. Jako okoliczności uzasadniające tezę, iż ma interes prawny w sprawie skarżący wskazał także całościowy charakter poszczególnych robót budowlanych przeprowadzonych w latach 2012 – 2015 na działce nr [...], wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2015 r. przez Burmistrza S. oraz brak spełnienia określonej w art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przesłanki co do minimalnej odległości budynku będącego przedmiotem rozbiórki od granicy zwalniającej z obowiązku ubiegania się o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego dnia [...] października 2015 r. odebrał informację, że skarżący nie jest stroną postępowania Organ opisał czynności podejmowane w związku z pismem skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. (które wpłynęło do organu [...] grudnia 2014 r.). Wskazał m.in., że w dniu [...] stycznia 2015 r. przeprowadzono kontrolę, podczas której stwierdzono, że podczas robót rozbiórkowych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z [...] kwietnia 2013 r., K. K., właściciel działki nr [...] rozsypał gruz w koleinach na terenie swojego podwórza. Swoje postępowanie tłumaczył koniecznością przywrócenia możliwości komunikacyjnych, gdyż woda deszczowa z nieorynnowanych dachów budynków skarżącego uniemożliwiała przemieszczanie maszyn rolniczych. Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. został poinformowany, że rozrzucenie gruzu nie może być uznane za roboty budowlane, a sprawę gospodarki wodnej należy kierować do Burmistrza S.. Organ zwrócił uwagę, że dokonano pomiarów geodezyjnych, z których wynika, że teren w niektórych miejscach został podniesiony maksymalnie o 8 – 10 cm. Organ wskazał także na roboty wykonane przez K.K. (właściciela działki nr [...]), które uniemożliwiły spływ wód w kierunku działki skarżącego. Wykonane dwie nitki drenażu, ciek wzdłuż ogrodzenia i przepuszczalna nawierzchnia podwórza gwarantowały odbiór wód deszczowych odprowadzanych do pobliskiego oczka wodnego. Opisując dalszy tok sprawy organ m.in. wskazał, że udzielał skarżącemu (reprezentowanemu przez radcę prawnego) odpowiedzi (w dniu [...] października 2015r.), że nie jest stroną w sprawie. Organ podniósł, że skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika) kierował do niego kolejne pisma. W związku ze zgłoszonymi faktami dotyczącymi robót budowlanych na działce nr [...] organ wszczął postępowanie dotyczące wykucia otworu w ścianie szczytowej stodoły oraz powiększenia otworu drzwiowego w budynku gospodarczym. Po dobrowolnym przywróceniu stanu poprzedniego przez właściciela działki nr [...] postępowanie zostało umorzone. W zgłaszanej sprawie ogrodzenia organ odmówił wszczęcia postępowania, nie znajdując podstaw prawnych do nakazania rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na własnej działce o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. W dniu [...] maja 2016 r., stosownie do zalecenia WINB, organ wszczął także postępowanie dotyczące zamurowania otworów drzwiowych stodoły na działce nr [...]. W wyniku postępowania naprawczego K. K. został zobligowany do wykonania trzech opinii technicznych, które były podstawą do nakazania czynności w celu doprowadzenia budynku stodoły do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie obowiązku przez K. K. organ potwierdził decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], która stała się ostateczna. Organ zwrócił także uwagę, że w związku z tym, że sprawa związana z ogrodzeniem, które skarżący usiłuje nazwać murem oporowym, była przedmiotem dalszych skarg i odwołań, uznał że postępowania te należy rozdzielić w ten sposób że: - sprawę robót budowlanych dotyczących budynku stodoły pozostawiono pod numerem [...], - sprawie ogrodzenia zwanego przez skarżącego murem oporowym nadano numer [...]. W przedstawionej sytuacji organ uznał, że sprawa została już rozstrzygnięta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm, zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k..p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Zważywszy na wskazany przedmiot zaskarżenia wskazać należy, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Jednakże należy mieć na uwadze, że wobec braku legalnych definicji pojęć "bezczynności" oraz "przewlekłości" w prowadzeniu postępowania administracyjnego, trudności w rozróżnieniu tych zjawisk w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie jest wiążące dla sądu to, jak skonkretyzowany został przedmiot skargi. W istocie bowiem przedmiotem kontroli sądowej w tego typu sprawach pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy natomiast wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Przewlekle będzie również prowadzone postępowanie, gdy czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, dostępny w CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zarzucana przez skarżącego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy rozpoznania jego pisma z dnia [...] grudnia 2014 r., który wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2014 r. Treść tego pisma jest krótka, składa się z trzech następujących zdań: "Piszę do Państwa w związku z pracami budowlanymi prowadzonymi przez P. K. K. na jego działce przylegającej do mojej działki, polegającymi na rozbiórce i przebudowie budynków oraz zmianie nawierzchni i podwyższaniu podwórza. Uważam, że tego rodzaju prace grożą zalaniem moich budynków, gdyż odpływ już teraz został zasypany gruzem. Proszę o zajęcie stanowiska w przedstawionej sprawie." W przedstawionej treści pisma skarżącego nie sposób dostrzec żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, a tym bardziej o tak szczegółowym zakresie, jak przedstawił to skarżący na wstępie swojej skargi tj. obejmującego: 1) utwardzenie terenu podwórza nierozkruszonym gruzem bez wymaganego zgłoszenia, 2) przebudowę dwóch dużych budynków gospodarczych bez wymaganego pozwolenia, 3) rozbiórkę budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia, 4) rozbiórkę budynku gospodarczego (przylegającego do domu skarżącego) bez wymaganego pozwolenia, 5) rozbiórkę budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia. W piśmie z [...] grudnia 2014 r. skarżący zwraca się do organu "w związku" z pracami budowlanymi, wskazując na zagrożenie w postaci zalania budynków. P. to, w świetle przepisów prawa, mogło być odczytane jako wskazanie, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jest to sytuacji odpowiadająca treści art. 29 ust. 1 pkt 1 obowiązującej w momencie przedstawienia pisma organowi ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. – Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 3 tej ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wypowiedziana w cytowanym piśmie prośba "o zajęcie stanowiska" w przedstawionej sprawie mogła być zatem odczytana jako żądanie wszczęcia postępowania – ale nie w sprawie samowoli budowlanej, a w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Organem właściwym w tego rodzaju sprawie jest – jak wynika z wyżej cytowanego przepisu Prawa wodnego – wójt, burmistrz lub prezydent; w przedmiotowej sprawie – Burmistrz S., o czym organ prawidłowo powiadomił skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 7 akt administracyjnych). W zakresie prowadzonych niezgodnie z prawem robót budowlanych pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. mogło być odczytane jedynie jako sygnał, że taki fakt ma miejsce, co wymaga sprawdzenia, stosownie do ciążącego na organie inspekcji budowlanej obowiązku kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Organ wykonuje ów obowiązek kontroli także z własnej inicjatywy, a nie tylko na wniosek. Z drugiej strony nie każdy, kto wnioskuje o wykonanie ww. kontroli może być uznany za stronę postępowania. Nie można zatem uznać, że ww. pismo wszczęło postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie PINB, po otrzymaniu pisma skarżącego (sygnału o problemie) podjął czynności kontrolne na wskazanej przez skarżącego nieruchomości, a w wyniku kontroli dokonał oceny zastanego stanu robót budowlanych stwierdzając m.in. że część robót została podjęta po dokonaniu stosownego zgłoszenia, a część – bez dopełnienia obowiązków nałożonych prawem, co skutkowało m.in. ukaraniem mandatem karnym (por. pismo z dnia [...] lutego 2015 r.). O podejmowanych czynnościach skarżący był informowany (np. pisma z [...] lutego 2015r., z [...] kwietnia 2015 r.), brał też udział w przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] lipca 2015 r., aczkolwiek nie był jasny status skarżącego tj. czy jest on stroną w sprawie. Jasne żądanie skarżącego, aby organ udzielił skarżącemu informacji dotyczącej "samowoli budowlanej" (a nie zalewania gruntów) polegającej na utwardzeniu części działki nr 49 i rozbudowie budynku gospodarczego na tej działce - ewentualnie żeby organ wszczął stosowne postępowania administracyjne, zawiera pismo skarżącego z dnia [...] września 2015 r. (sporządzone przez jego pełnomocnika, radcę prawnego; wpływ [...] września 2015 r. – k. 18 akt sprawy). W odpowiedzi organ wydał postanowienie z dnia [...] października 2015 r. którym odmówił wszczęcia postępowania, o które wniesiono pismem z dnia [...] września 2015 r., uznając, że skarżący nie jest stroną w sprawie (k. 28 akt administracyjnych). Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku stosownego żądania w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. nie można uznać wpływu tego pisma za wszczynające postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej na działce nr [...] w K. , w której to sprawie skarżący były stroną postępowania. Treść tego pisma nie daje nawet podstaw do stwierdzenia, że organ winien powziąć wątpliwości, czy skarżącemu chodziło o wszczęcie tego rodzaju postępowania (a nie postępowania dotyczącego zmiany stanu wody). Jasne żądanie w kwestii wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej zawierało natomiast pismo skarżącego z dnia [...] września 2015r., odnośnie którego organ, w terminie zakreślonym w art. 35 k.p.a., podjął rozstrzygnięcie (postanowienie z dnia [...] października 2015 r.), które zakończyło sprawę w stosunku do skarżącego. Prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia leży poza granicami sprawy w przedmiocie bezczynności organu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.