II SAB/Bd 40/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zawartej w protokole kontroli Najwyższej Izby Kontroli zobowiązuje Dyrektora Izby Celnej w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2007r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. II SAB/Bd 40/07 Uzasadnienie Skarżący – J. K. w piśmie z dnia [...] września 2007 r. adresowanym do Dyrektora Izby Celnej w T. złożył między innymi wniosek o niezwłoczne przekazanie Jemu kopii protokołu z kontroli Najwyższej Izby Kontroli (NIK) przeprowadzonej w Izbie Celnej w T. w 2006 r. Podał, że Prokuratura Okręgowa w T. w związku z Wystąpieniem Pokontrolnym nr [...], prowadzi postępowanie w sprawie [...]. W toku czynności ujawniono Jemu część protokołu, stanowiącą część akt sprawy. Z uwagi jednak na swój interes prawny prosi o udostępnienie całego protokołu kontroli NIK. Podejrzewa, iż w protokole tym zawarte są nieprawdziwe informacje godzące w Jego dobre imię i mogące skutkować odpowiedzialnością karną. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Izby Celnej w T., pismem z dnia [...] września 2007 r. poinformował skarżącego, że nie znajduje podstaw tak faktycznych jak i prawnych do udostępnienia dokumentów dotyczących działalności Izby Celnej w T. Wobec tego skarżący pismem z dnia [...] października 2007 r. zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej w T. o ponowne rozważenie udostępnienia protokołu kontroli NIK w trybie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198; z późn. zm.), dalej zwana "ustawą o dostępie do informacji publicznej", a w przypadku odmowy udostępnienia tego dokumentu, o wydanie decyzji administracyjnej, tak aby mógł skierować sprawę do właściwego sądu. Dyrektor Izby Celnej w T. pismem z dnia [...] października 2007 r. poinformował skarżącego, że nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska zawartego w piśmie z dnia [...] października 2007 r. oraz, że w przypadku gdyby był niezadowolony ze sposobu załatwienia sprawy, może wystąpić na drogę postępowania sądowego. W dniu [...] października 2007 r. J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, wniósł o zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej w T. do udzielenia informacji publicznej poprzez przekazanie uwierzytelnionych kopii protokołu kontroli NIK przeprowadzonej w Izbie Celnej w T. w [...] r. – w zakreślonym przez Sąd terminie. Skarżący wskazał na treść art. 61 Konstytucji, zgodnie z którym każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Podkreślił, że prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadanie władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a także obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenie kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Podkreślił, że w sprawie niniejszej nie wydano prawidłowej decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. Przede wszystkim zaś nie podano uzasadnienia odmowy udzielenia informacji oraz nie wskazano imion i nazwisk osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w T. wniósł o jej oddalenie i wskazał, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący jako osoba bezpośrednio zainteresowana zwrócił się o udostępnienie akt do Prokuratury Okręgowej w T., a skoro organa ścigania nie znalazły podstaw do przekazania protokołu kontroli, to tym bardziej brak jest podstaw do jego przekazania przez Izbę Celną w T.. Podkreślił, że nie ma podstaw do wydania skarżącemu protokołu kontroli NIK. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.) , sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatruje skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź, przepisów postępowania administracyjnego. Kontrola działalności organów administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w przypadku skarg na bezczynność organów w sprawach, w których są wydawane decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa [art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.)], dalej zwana: "p.p.s.a". Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T. Woś: Postępowanie sądowo-administracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, W – wa 1996, s. 62-63). Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tą informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 tej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie Dyrektor Izby Celnej w T. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji i nie odmówił w formie decyzji administracyjnej udostępnienia informacji. Nie doszło także do umorzenia postępowania. Wskazać ponadto należy, że gdyby żądana informacja nie miała cech informacji publicznej, to ocena ta powinna być przez organ, do którego skierowano wniosek, każdorazowo dokonywana w trakcie postępowania o udostępnienie informacji. Brak cech informacji publicznej powoduje bowiem, że brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy. Pismo takie, jako inny akt z zakresu administracji publicznej, może być po wyczerpaniu środków zaskarżenia zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wystosowanie takiego pisma w określonym ustawą terminie usuwa stan bezczynności. Takiego pisma jednak Dyrektor Izby Celnej w T. do wnioskodawcy także nie wystosował. Te zaś pisma, które skierowano do skarżącego (z dnia [...] września 2007 r. i [...] października 2007 r.) nie zawierające treści tego rodzaju, aby można było uznać, że stanowią któreś z rozstrzygnięć przewidzianych wprost przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, albo chociażby, że są wydane na jej podstawie. Organ ogólnikowo tylko w nich stwierdza, że nie znajduje podstaw prawnych i faktycznych do udostępnienia dokumentów, nie wskazując jakie podstawy prawne ma na uwadze. Tymczasem będąc organem administracji rządowej w sprawach celnych, do którego zadań należy między innymi realizacja polityki celnej państwa [art. 1b pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tj, Dz. U. z 2004 r., Nr 156 , poz. 1641; z późn. zm.)], Dyrektor Izby Celnej w T. jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli tylko w efekcie przeprowadzonego postępowania o udostępnienie informacji, uzna że jest w posiadaniu takiej informacji. Rozważając tę kwestię musi mieć na uwadze treść przepisu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, na co słusznie wskazano w skardze. W świetle powyższych wywodów uznać należy, że Dyrektor Izby Celnej w T. pozostawał bezczynny w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wszczętej na wniosek skarżącego pismem z dnia [...] września 2007 r. i dlatego orzeczono na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyżej przeprowadzonych zaleceń. Dodatkowo wskazać należy, w odniesieniu do spełnienia przez skarżącego wymogów formalnych, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej tj. ani złożeniem zażalenia w trybie art. 37 §1 kpa, ani wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 p.p.s.a.). K.p.a. nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji nie zaś do czynności materialno – technicznej polegającej na jej udzieleniu. Natomiast wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a uprawnienie do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów – tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., w spr. I OSK 601/05 (System Informacji Prawnej LEX nr 23654). Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Tak więc wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu przed sądem, pomimo, że nie została ona poprzedzona wniesieniem wyżej wskazanych środków zaskarżenia.