II SAB/Bd 40/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku M. S. z [...] stycznia 2022 r. w części dotyczącej udostępnienia kopii umowy z wykonawcą kart ewidencyjnych cmentarzy z 2021 r. oraz protokołu odbioru kart ewidencyjnych, 2. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Inne do załatwieniu wniosku skarżącego w części opisanej w pkt 1, 4. w pozostałej części oddala skargę, 5. zasądza od Inne na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. (zwany dalej "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność K. – P. W. Konserwatora Zabytków w T. (dalej – "Organ"), zarzucając naruszenie art. 10 w związku z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, zwanej w skrócie "u.d.i.p."), przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, że [...] stycznia 2022 r., złożył podanie za pośrednictwem platformy ePUAP zawierające wniosek o udzielenie informacji dotyczących cmentarza ewangelickiego i żydowskiego w G. tj o przekazanie skanów kart ewidencyjnych ww. cmentarzy z wojewódzkiej ewidencji zabytków, udostępnienie kopii umowy z wykonawcą kart z 2021 r., w tym protokołów przejęcia kart ewidencyjnych do zasobu urzędu i informacji jakie materiały dowodowe przekazał urząd wykonawcy kart z 2021 r. celem ich sporządzenia. Organ [...] lutego 2020 r. tj. w terminie ustawowym, udzielił odpowiedzi, z tym że odpowiedź ta jest niepełna. Zdaniem Skarżącego Organ nie udzielił dokładnej odpowiedzi na pytanie jakie materiały dowodowe zostały przekazane wykonawcy kart ewidencyjnych przez urząd, celem ich sporządzenia. Odpowiedź, że wykonawca kart ewidencyjnych korzysta z dotychczas zebranej dokumentacji zgromadzonej w zasobie urzędu jest nieprecyzyjna i zbyt ogólna. Organ udzielił także niepełnej informacji w zakresie dotyczącej umowy z wykonawcą kart (umowa o dzieło nr [...]), gdyż zamazał istotne dane tj. adres wykonawcy jak i zakres całego zlecenia w § 1 umowy, numer rachunku bankowego i kwotę za wykonanie dzieła. Organ nie przekazał również protokołów przejęcia kart ewidencyjnych, a taki rodzaj dokumentu jest wymieniony w § 3 ust. 2 umowy o dzieło z wykonawcą kart. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł, że w udzielonej odpowiedzi z [...] lutego 2022 r. przekazał Skarżącemu wszystkie żądane dokumenty za wyjątkiem protokołu przejęcia kart do zasobu urzędu, który został pominięty omyłkowo. Uzupełniając ten brak organ przekazał protokół pismem z [...] marca 2022 r. Organ podniósł, że odbiór karty ewidencyjnej potwierdzony protokołem nie jest jednoznaczny z jej włączeniem do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Włączenie karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 56), następuje po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotogra?czna zabytku umożliwia jego identyfikację. Zgodnie z § 15 tego rozporządzenia o zamiarze włączenia i o włączeniu karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków konserwator zawiadamia właściciela obiektu. W przypadku karty ewidencyjnej cmentarza żydowskiego w Gniewkowie, przed jej włączeniem do wojewódzkiej ewidencji zabytków konieczne było jej zwery?kowanie i uaktualnienie zgodnie ze stanem faktycznym i wnioskami wynikającymi z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu w sprawie wpisania do rejestru zabytków miejsca upamiętniającego społeczność żydowską w Gniewkowie - terenu dawnego cmentarza żydowskiego. W związku z powyższym karta ta została poprawiona przez wykonawcę we wrześniu 2021 r. i taka data widnieje na jej tylnej stronie. Organ podniósł, że przekazana pierwotnie Skarżącemu umowa o dzieło z wykonawcą kart została zanonimizowana w ten sposób, że zasłonięto adres zamieszkania wykonawcy (osoby fizycznej), nr konta bankowego wykonawcy, kwotę wynagrodzenia oraz jeden z przedmiotów umowy, niedotyczący zakresu wniosku Skarżącego. Wyżej wymienionym pismem z [...] marca 2021 r. Organ ponownie przekazał Skarżącemu zanonimizowaną kopię umowy o dzieło nr [...] z odsłoniętą kwotą wynagrodzenia dla wykonawcy. W ocenie Organu niezasadny jest zarzut Skarżącego udzielenia niepełnej informacji publicznej poprzez zamazanie danych osobowych wykonawcy kart ewidencyjnych, takich jak adres zamieszkania oraz nr rachunku bankowego. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku gdy osoba ?zyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ podkreślił, że wykonawca przedmiotowych kart ewidencyjnych cmentarzy podpisał umowę z organem jako osoba fizyczna. Wykonawca tej dokumentacji nie pełni funkcji publicznych ani nie jest związany z pełnieniem tych funkcji. Organ podniósł, że wykonawca karty ewidencyjnej poprzez swoje dzieło, które przekazuje organowi ochrony zabytków nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, ponieważ dokumentacja taka podlega wery?kacji przez organ i to organ decyduje ostatecznie, czy dokumentacja ta będzie dowodem w sprawie. Organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 grudnia 2016 r. (II SAB/Kr 180/16) podniósł, że w zakresie użytego w art. 5 ust 2 u.d.i.p. zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może mieścić się każda osoba, która ma kontakt z podmiotem prowadzącym działalność publiczną, gdyż wówczas każdy kontakt obywatela z organem prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ podkreślił, że udostępnianie danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych podlega przepisom Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/697 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób ?zycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych, tzw. RODO). Według stanowiska Urzędu Ochrony Danych Osobowych, podmioty udostępniające dane osobowe muszą przestrzegać m.in. zasady minimalizacji danych, która stanowi, że dane osobowe powinny być adekwatne i ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane. Oznacza to, że dane osobowe mogą być udostępnione tylko w takim zakresie, który jest niezbędny dla zrealizowania wniosku o dostęp do informacji publicznej. W świetle powyższego Organ zauważył, że wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej powinien mieć na celu troskę o właściwe działania organu ochrony zabytków, nie zaś pozyskiwanie adresu lub nr konta bankowego wykonawcy dokumentacji konserwatorskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Nie jest sporne, że w rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku Skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wniosek ten bowiem został zaadresowany do organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Przedmiotem skargi jest brak udzielenia przez Organ informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z [...] stycznia 2022 r. We wniosku tym Skarżący żądał udostępnienia: - kopii aktualnej wykonanej karty ewidencyjnej cmentarza ewangelickiego i żydowskiego w Gniewkowie, wykonanych na zlecenie urzędu w 2021 roku; - kopii zawiadomienia o zamiarze włączenia powyższych kart do wojewódzkiej ewidencji zabytków i udzielenia informacji czy w tej sprawie wpłynęły odwołania; - kopii umowy z wykonawcą powyższych kart ewidencyjnych z 2021 roku oraz protokołu przyjęcia kart do zasobu urzędu; - informacji jakie materiały dowodowe przekazał urząd, wykonawcy kart cmentarzy wymienionych powyżej, celem ich sporządzenia; - kopii wszystkich kart ewidencyjnych cmentarzy ewangelickich i żydowskich z G. będących w posiadaniu urzędu tj. sprzed 2021 roku; Ponadto Skarżący prosił o wyjaśnienie jaki obecnie status w ewidencji zabytków posiada działka nr [...] obręb G. oraz podania daty ewentualnego wykreślenia tej działki z ewidencji zabytków jako terenu cmentarza żydowskiego. Aczkolwiek w samej osnowie (żądaniu) skargi Skarżący nie ogranicza żądania zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej tylko do części wniosku z [...] stycznia 2020 r., to jednak z uzasadnienia skargi wynika, że Skarżący kwestionuje brak przekazania informacji publicznej jedynie w zakresie dotyczącym: - protokołów przyjęcia kart ewidencyjnych cmentarza, - informacji jakie materiały dowodowe przekazał urząd wykonawcy kart cmentarzy wymienionych powyżej, celem ich sporządzenia, - kopii umowy z wykonawcą kart ewidencyjnych cmentarzy z 2021 roku. Odnośnie protokołów przyjęcia kart ewidencyjnych cmentarza należy stwierdzić, że nie zostały one przekazane Skarżącemu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (tj. do [...] lutego 2022 r.). W tym zakresie zatem Organ popadł w bezczynność. Podobnie w bezczynności Organ był w zakresie dotyczącym przekazania kopii umowy z wykonawcą kart ewidencyjnych. Wysokość kwoty wypłaconej ze środków publicznych za wykonanie umowy co do zasady jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), nie było zatem podstaw do dokonywanie anonimizacji umowy w tym zakresie. Wobec tego przekazanie Skarżącemu tak zanonimizowanej umowy nie może być uznane za przekazanie informacji publicznej w zakresie odpowiadającym żądaniu. Powyższe skutkowało orzeczeniem Sądu jak w pkt 1 sentencji wyroku Jednakże w obu opisanych wyżej przypadkach do udostępnienia informacji publicznej doszło po wniesieniu skargi, a przed wydaniem orzeczenia Sądu. Przy piśmie organu z [...] marca 2022 r. został przekazany protokół odbioru kart ewidencyjnych cmentarzy (k. 37 i k. 41 akt sądowych) oraz kopia umowy o dzieło (k. 37 – 40 akt sądowych). W przekazanej przy piśmie z [...] marca 2022 r. kopii umowy anonimizacją objęto jedynie adres wykonawcy umowy i jej numer konta bankowego. Słusznie podnosi Organ, że informacje te, jako dotyczące osoby fizycznej nie będącej osobą publiczną, podlegają ochronie danych osobowych. Przekazanie zatem w ten sposób zanonimizowanej umowy należy uznać za udostępnienie Skarżącemu informacji publicznej zgodnie z jego żądaniem i w granicach określonych przepisami prawa. W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w pkt 3 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego w części dotyczącej udostępnienia kopii umowy z wykonawcą kart ewidencyjnych cmentarzy z 2021 r. oraz protokołu odbioru kart ewidencyjnych. W rozpoznawanej sprawie bezczynność w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z 22.09.2021 r., III OSK 995/21). W przedmiotowej sprawie należy mieć na względzie, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji odnośnie protokołu przekazania kart ewidencyjnych nastąpiło jedynie przez przeoczenie organu, kopia umowy została zaś udostępniona w terminie, aczkolwiek w niepełnym zakresie, które to uchybienie zostało przez organ usunięte bezzwłocznie po otrzymaniu skargi. Wobec tego nie można uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niezasadna jest natomiast skarga odnośnie udostępnienia żądanej informacji publicznej w pozostałym zakresie, w szczególności odnośnie odpowiedzi na pytanie: jakie materiały dowodowe przekazał urząd wykonawcy kart cmentarzy. Tak jak wskazał Organ wykaz informacji, z jakich korzystała osoba sporządzająca karty informacyjne znajduje się w rubryce 16 zarówno karty cmentarza żydowskiego (k. 16 akt sądowych) jak też w rubryce 16 karty cmentarza ewangelickiego (k. 25 akt sądowych). Organ poinformował o tym Skarżącego w piśmie z [...] lutego 2022 r. wskazując, że "Materiały, na których opiera się wykonawca karty ewidencyjnej są wykazane w jej treści". W tym zatem zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 206 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu, jak również okoliczność, że skarga został uwzględniona jedynie częściowo.