II SAB/Bd 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M.B.-F. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej M.B.-F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. B. – F., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2016r. dotyczącego wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowym wnioskiem skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do organu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, składającego się z dwóch lokali mieszkalnych nr [...], położonych w budynku nr [...] przy ul. [...] w B., dla których Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgi wieczyste o numerach [...] oraz [...]. Skarżąca podniosła, że na mocy ugody zawartej w dniu [...] maja 2016r. przed Sądem Rejonowym w B. przyznane zostały jej przedmiotowe lokale mieszkalne, składające się formalnie na jeden lokal o łącznej powierzchni 128,21 m˛. Jak wskazała skarżąca, lokal ten ma jedno wejście z klatki schodowej, 7 okien oraz balkon. Składa się z przedpokoju, pokoju gościnnego, salonu z aneksem kuchennym, toalety, łazienki, spiżarni, garderoby, sypialni oraz pralni. Do lokalu przynależy piwnica i garaż. Skarżąca zwróciła uwagę, że oba lokale są lokalami samodzielnymi, w związku z czym, lokal, który się z nich składa również powinien zostać uznany za samodzielny, wskazując jednocześnie, że dla przedmiotowych lokali w przeszłości wykonana została inwentaryzacja, którą powinien dysponować Wydział Administracji Budowlanej Urzędu M. B.. Do wniosku załączono m.in. odpisy protokołu ugody z dnia [...] maja 2016r. (sygn. akt II Ns 928/12) i postanowienia z dnia [...] maja 2016r. w tej samej sprawie o umorzeniu postępowania w sprawie o podział majątku wspólnego, zdjęcia budynku oraz rysunek obrazujący rozkład pomieszczeń w lokalu. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta, na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia wniosku o uprawnienia budowlane oraz aktualne zaświadczenie o przynależności do Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa lub Polskiej Izby Architektów autora opracowania inwentaryzacji, a także poprawnie wykonaną inwentaryzację budowlaną wnioskowanego lokalu sporządzoną przez uprawnioną osobę zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a mianowicie: raport z przeprowadzonej inwentaryzacji, opis techniczny, rzut kondygnacji oraz oddzielny rysunek, który będzie stanowić załącznik do wydawanego zaświadczenia o samodzielności danego lokalu zaopatrzony w tytuł (nr lokalu musi być zawarty w metryce załączonego rysunku), karta inwentaryzacyjna lokalu, prawidłowe zestawienie powierzchni lokali i powierzchni pomieszczeń przynależnych mających odzwierciedlenie w obliczeniach lokali we własności wspólnej oraz udziałach (każdy rzut lokalu zaopatrzony w zestawienie prawidłowych powierzchni pomieszczeń zgodnych z wykazem powierzchni pomieszczeń w części opisowej) ze wskazaniem dla lokalu usytuowania wentylacji w kuchni, łazience i WC oraz załączeniem oświadczenia autora opracowania. Organ zaznaczył, że dokumentacja techniczna niezbędna do ustanowienia odrębnej własności lokalu sporządzona winna być zgodnie z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.). Wnioskodawczyni wezwana została do uzupełnienia ww. braków w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zwróciła się o podanie podstawy prawnej wezwania. Podkreśliła również, że wskazane w wezwaniu dokumenty nie są potrzebne do stwierdzenia samodzielnego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Skarżąca podniosła, że domaga się uporządkowania istniejącego faktycznie stanu prawnego, bowiem dwa lokale mieszkalne istnieją tylko formalnie, stanowiąc jedną, funkcjonalną całość. W przedmiotowym lokalu skarżąca mieszka już od niespełna dwudziestu lat. Skarżąca zwróciła uwagę, że podała numery ksiąg wieczystych, wobec czego organ może potwierdzić prawdziwość danych niezbędnych do załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2017r. Prezydent Miasta poinformował pełnomocnika skarżącej o pozostawieniu wniosku z dnia [...] grudnia 2016r. bez rozpoznania. Odnosząc się do argumentacji zawartej w piśmie stanowiącej odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia wniosku, organ wskazał, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu ma prawo wezwać wnoszącego podanie o jego uzupełnienie. Prezydent podniósł, że żądanie wykonania inwentaryzacji budowlanej dla przedmiotowego lokalu przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia opiera się na tym, że na podstawie tego dokumentu organ określa, czy dany lokal spełnia warunki wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Organ wskazał ponadto, że przyjmowanie, że lokal jest samodzielny na podstawie odrębnych dla obu lokali ksiąg wieczystych jest błędne, gdyż w chwili obecnej lokale te mogą kryterium samodzielności nie spełniać. Pismem z dnia 1 stycznia 2017r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ wskazał, że złożenie wniosku z załączoną dokumentacją techniczną pozwoli organowi na ocenę zgodności lokalu z wymogami ustawy o własności lokali. Organ nie może oceniać zgodności na podstawie ksiąg wieczystych czy oględzin lokalu. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o nakazanie Prezydentowi Miasta merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego. Skarżąca wskazała, że skoro każdy z lokali składających się na zajmowane przez nią mieszkanie jest lokalem samodzielnym, tym bardziej samodzielny będzie lokal obejmujący oba te lokale. Zwróciła również uwagę, że dla obu lokali w przeszłości wykonana została inwentaryzacja budowlana, którą powinien posiadać Wydział Administracji Budowlanej w B.. Zdaniem skarżącej organ posiadał informacje niezbędne do rozpoznania wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uprzednio wskazanych pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 728 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, obejmuje także orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. Wskazać należy, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a – co wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd stosuje jedno z trzech rozstrzygnięć, w zależności od stanu sprawy na dzień jej rozpoznawania. I tak Sąd może: zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązać organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa albo też stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia [...] maja 2004 r., sygn. akt II SAB 267/03 - Pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Na takie zawiadomienie przysługuje skarga. W przypadku gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania", osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego prze nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu, która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 54 p.p.s.a. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. (I OPS 2/13), wskazując, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – publikator obowiązujący w chwili wydawania przedmiotowej uchwały). Jeśli organ administracji pozostawi podanie obywatela bez rozpoznania, ten ma prawo złożyć skargę do sądu na bezczynność tego organu. Skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy, zatem uznać za dopuszczalną. Wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 3 ppsa, zdanie pierwsze, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W myśl z kolei art. 53 § 2 ppsa, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z uwagi na to, że skarga wniesiona została do Sądu po uprzednim wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia (samorządowego kolegium odwoławczego), który stwierdził jego niedopuszczalność, a następnie wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i w terminie do tego przewidzianym, uznać należy, że zostały spełnione wszelkie formalne warunki do wniesienia skargi. Bezczynność, o której mowa w rozpoznawanej w niniejszej sprawie skardze, dotyczy nierozpoznania wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, składającego się z dwóch lokali mieszkalnych nr [...], położonych w budynku nr [...] przy ul. [...] w B., dla których Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgi wieczyste o numerach [...] oraz [...]. Postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym i nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., dział VII kpa bowiem, regulujący kwestie wydawania zaświadczeń, nie odsyła w postępowaniu o wydanie zaświadczenia do przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Zaświadczenie stanowi czynność materialno – techniczną, która nie tworzy faktów, a jedynie je sankcjonuje. Stanowi urzędowe potwierdzenie stanu znajdującego swe oparcie w faktach. Wydawane jest wyłącznie na wniosek, w sytuacji, w której urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub też osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak stanowi art. 217 § 3 kpa, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W sprawie niniejszej skarżąca złożyła wskazany powyżej wniosek o wydanie zaświadczenia, w odpowiedzi na który, wezwana została przez organ właściwy w sprawie, do uzupełnienia przedmiotowego wniosku o dokumenty wskazane w tym wezwaniu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wynikającym z art. 64 § 2 ppsa. Rozważenia wymaga zatem, czy Prezydent Miasta zasadnie pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, wobec nieuzupełnienia przez nią braków wniosku, czy też formę przyjęta przez organ uznać należy za jego bezczynność. Zaświadczenie, wydania którego domaga się skarżąca, jest zaświadczeniem o samodzielności jednego lokalu mieszkalnego, składającego się formalnie z dwóch lokali, dla których Sąd Rejonowy w B. prowadzi dwie odrębne księgi wieczyste. Przedmiotowe zaświadczenie, jest zaświadczeniem dotyczącym lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 1892 ze zm.). Jak wynika z przywołanego przepisu: samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza – o czym stanowi art. 2 ust. 3 ustawy – starosta w formie zaświadczenia, w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta na prawach powiatu. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności. Wskazać należy, że stosownie do art. 218 § 1 kpa, w sytuacji, w której osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 kpa), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie natomiast z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, może natomiast przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ urzędowo potwierdza w drodze zaświadczenia jedynie to, co może potwierdzić w drodze prowadzonej przez siebie dokumentacji lub też dokumentów dostarczonych przez stronę. Odformalizowany charakter postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia wyraża się również w tym, że i postępowanie wyjaśniające nie jest typowym postępowaniem wyjaśniającym, prowadzonym w postępowaniu administracyjnym, ma ono na celu jedynie potwierdzenie okoliczności, których dotyczyć ma wydanie zaświadczenia. W przypadku odmowy przez stronę udzielenia wyjaśnień, które zdaniem organu są niezbędne do wydania zaświadczenia, organ powinien ocenić możliwość wydania zaświadczenia w konkretnym stanie faktycznym i podjąć decyzję pozytywną lub negatywną, uzasadniając swoje stanowisko. Biorąc pod uwagę treść przepisów zawartych w rozdziale VII kpa stwierdzić należy, że organ, dysponując wnioskiem o wydanie zaświadczenia, może rozpatrzeć go w dwojaki sposób – udzielając zaświadczenia zgodnie z wnioskiem w terminie wskazanym przepisami w formie czynności materialno – technicznej, bądź też wydając, na podstawie art. 219 kpa, postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, przy czym na postanowienie to służy zażalenie. Organ wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, gdy uzna się za organ niewłaściwy w sprawie, gdy stwierdzi brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie, gdy nie dysponuje odpowiednimi danymi, a także z uwagi na zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W myśl art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Termin powyższy również wynika z odformalizowania postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń i realizację zasady szybkości postępowania w tych sprawach. Nie stosuje się w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń przepisów ogólnych z kpa. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do wniesienia skargi na bezczynność organu. W sprawie niniejszej organ terminowi wskazanemu w przepisach kodeksu administracyjnego, niewątpliwie uchybił. Skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać należy za zasadną. Podkreślenia wymaga, że Sąd ocenia jedynie kwestię bezczynności organu, który nie znajdując podstaw do wydania zaświadczenia zgodnie z treścią wniosku o jego wydanie, winien był wydać, na podstawie art. 219 kpa, postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, zaskarżalne do samorządowego kolegium odwoławczego. Niezaskarżalnym pismem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, organ pierwszej instancji zamknął skarżącej drogę do merytorycznej kontroli postanowienia i pozbawił ją prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 15 kpa. W związku z powyższym, organ obowiązany jest do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku i po ewentualnym wyjaśnieniu kwestii wymagających wyjaśnienia, do wydania zaświadczenia żądanej treści, bądź też postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Na podstawie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim z uwagi na relatywnie niewielki okres czasu, jaki upłynął od dnia wpływu wniosku o wydanie zaświadczenia do dnia wydania formalnego pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., uznaje się w sądownictwie administracyjnym sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. (pkt 2 sentencji). O zwrocie kosztów w pkt 3 sentencji wyroku sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.