II SAB/Bd 45/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi spółki A sp. z o.o. w P. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Marszałka Województwa [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2016 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącej Spółki A sp. z o.o. w P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. z dnia [...] lutego 2016 r., skarżąca spółka P. P. wniosła do Marszałka Województwa K. – P. (zwanego dalej "Marszałkiem") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie treści postanowienia z grudnia 2015 r. zawieszającego postępowanie w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania w zakresie wydanej koncesji na wydobycie kopaliny nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. W odpowiedzi Marszałek pismem z dnia [...] marca 2016 r. poinformował skarżącą spółkę, że ww. postanowienie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm., w skrócie "u.d.i.p."), jest ono bowiem częścią akt sprawy administracyjnej. W złożonej skardze na bezczynność Marszałka skarżąca wniosła o zobowiązanie Marszałka do wydania wnioskowanych informacji; wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz orzeczenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na orzeczenia sądów administracyjnych stwierdzające, że informacją publiczną jest korespondencja organu władzy publicznej kierowana do innego organu władzy publicznej oraz że informację publiczną stanowi całość akt sprawy. Skarżąca wskazała także, że wcześniej na wnioski z dnia [...] lipca 2014 r., [...] października 2014 r. i [...] lipca 2015 r. Marszałek udzielał skarżącej informacji publicznej, mimo że każdorazowo także udostępniane były dokumenty "z akt sprawy". W odpowiedzi na skargę Marszałek wniósł o jej oddalenie wskazując, że postanowienie o zawieszeniu postępowania jest elementem akt sprawy administracyjnej, a tym samym objęte jest zasadą względnej jawności, określonej w art. 73 § 1 k.p.a. Postanowienie o zawieszeniu postępowania jest zatem jawne, ale wyłącznie dla stron postępowania administracyjnego, a nie dla każdego podmiotu, który powołuje się na dostęp do informacji publicznej. Skarżąca nie jest stroną postępowania, nie jest podmiotem działającym na prawach strony, nie potrafi także wskazać interesu prawnego (art. 28 k.p.a.), który czyniłby go stroną postępowania wznowieniowego. Brak przymiotu strony powoduje, że wobec skarżącej wyłączona jest zasada względnej jawności akt postępowania administracyjnego. Wyłączenia tego nie może uchylić nawet powołanie się przez skarżącą na prawo do informacji publicznej. Na rozprawie pełnomocnik organu przedłożył postanowienie Ministra Środowiska z dnia 7. r. stwierdzającego nieważność postanowienia Marszałka z dnia 2. r. zawieszającego postępowanie wznowieniowe dotyczące udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny i podniósł, że wobec wyeliminowania ex tunc z obrotu prawnego postanowienia, którego domaga się skarżąca, należy przyjąć, że nie istnieje informacja publiczna, o którą skarżąca wnosiła. Ponadto skarżąca w tej sytuacji nie może twierdzić, że ma interes prawny w uzyskaniu wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka zwracała się o udostępnienie przez Marszałka tj. organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) postanowienia w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego. Podstawą odmowy udostępnienia takiego postanowienia jest stwierdzenie Marszałka, że jest ono częścią akt sprawy, w której skarżąca nie jest stroną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tejże ustawie. Stosownie do unormowania art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postaci dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. W myśl natomiast art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W świetle powyższego niewątpliwie wydane przez organ, w zakresie jego właściwości, postanowienie o zawieszeniu postępowania wznowieniowego należy uznać za dokument urzędowy, a tym samym za informację publiczną. Należy przy tym podkreślić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności ww. art. 6 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazują, aby przesłanką uznania danego dokumentu urzędowego (w tym wytworzonego przez organ w trakcie prowadzonego postępowania aktu administracyjnego - postanowienia) za informację publiczną była okoliczność funkcjonowania tegoż aktu w obrocie prawnym. Nie ma zatem znaczenia dla sprawy wskazywana przez organ okoliczność, że została stwierdzona nieważność postanowienia, którego udostępnienia domaga się skarżąca. To, że dany akt administracyjny nie wywarł skutków prawnych, czy też nawet przestał wywierać skutki prawne, nie oznacza, że nie mamy do czynienia z pewnym oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonym i podpisanym w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego tj. z dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym - z informacją publiczną. Istotną kwestią w sprawie jest to, czy włączenie takiego dokumentu do akt sprawy oznacza, iż staje się on dostępny tylko dla stron postępowania, dla którego takie akta są prowadzone. Należy zauważyć, że akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Akta spraw sądowych zawierają często dokumenty prywatne i dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy też stanu zdrowia. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Nie jest przy tym przekonywujący argument, że akta zostały wytworzone przez sąd lub organ administracji przez nadanie zbiorowi materiałów utrwalonych na piśmie określonej formy, np. przez ich zszycie lub połączenie w inny sposób, nadanie bowiem zbiorowi określonej formy nie jest jego wytworzeniem (zob. wyroki NSA z 28 października 2009 r. sygn. I OSK 711/09; z 16 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 83/10; Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, LexisNexis, s. 39–42). Nie można zatem uznać, że akta administracyjne zawsze i w całości można uznać za podlegającą udostępnieniu informację publiczną. Uznanie, że akta sądowe czy też administracyjne jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawca może bowiem wskazać we wniosku konkretną interesującą go informację zawartą w aktach co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji na podstawie art. 16 u.d.i.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn.. atk I OSK 757/12, publ. LEX nr 1264927 oraz z dnia 30 października 2012 r. sygn.. akt i OSK 1696/12, publ. LEX nr 1363607). Tego rodzaju właśnie żądanie złożyła skarżąca w przedmiotowej sprawie, wskazując na konkretną informację – dokument (postanowienie organu), który znajduje się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Skoro skarżąca nie otrzymała żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanego dokumentu to należy uznać, że Marszałek pozostaje w bezczynności. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w ocenie Sądu przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi łączyć się z istnieniem pewnych dodatkowych cech w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Aby uznać naruszenie prawa za rażące nie wystarczy samo stwierdzenie, że doszło do przekroczenia przez organ ustawowych obowiązków. Konieczne jest stwierdzenie, że przekroczenie to jest znaczne i niezaprzeczalnie pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 74/15 i przytoczone tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie stanowisko organu takich cech nie przejawia. Ponadto należy mieć na względzie, że organ, aczkolwiek prezentując błędne stanowisko, poinformował o nim niezwłocznie (pismem z dnia [...] marca 2016 r.) wnioskodawcę. Należy także zaznaczyć, że to stanowisko organ przedstawił zanim uprawomocnił się wskazywany przez skarżącą wyrok zobowiązujący Marszałka, w podobnej sprawie, do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok w sprawie II SAB/Bd 3/16 zapadł 9 marca 2016 r.). Z tych powodów, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718) Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.