II SAB/Bd 45/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi N. K. reprezentowanej przez ojca P. K. na bezczynność Inspektor Sanitarny w przedmiocie zarejestrowania niepożądanego odczynu poszczepiennego postanawia odrzucić skargę. P. K. wniósł w imieniu małoletniej córki N. K. skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego polegającą na niewypełnieniu nałożonego na niego na mocy art. 21 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązku i niezarejestrowaniu zgłoszonych i rozpoznanych przez lekarza M. M.-S. u małoletniej N. K. niepożądanego odczynu poszczepiennego w postaci nieutulonego płaczu po podaniu w drugim miesiącu życia córki, szczepionki skojarzonej w rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych. W skardze zarzucono naruszenie: 1. art. 21 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez nieuzupełnienie przesłanego przez lekarza formularza zgłoszeniowego i niezarejestrowanie rozpoznanego i zgłoszonego niepożądanego odczynu poszczepiennego u N. K., mimo iż zaistniałe objawy chorobowe mają co najmniej związek czasowy z podaną szczepionką, gdyż wystąpiły w terminie 4 tygodni od szczepienia, a zatem spełniają kryteria uznania ich za niepożądane odczyny poszczepienne zgodnie z definicją z art. 2 pkt 16 ustawy; 2. pkt 1.2. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznania z dnia 21 grudnia 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ewentualnie, w sytuacji przyjęcia skargi do rozpoznania, o jej oddalenie z uwagi na brak naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że aby w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych lub bezczynność, a działalność ta lub bezczynność musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skargę należało odrzucić. Sprawa, której dotyczy skarga, nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 i art. 4 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, złożona skarga dotyczy czynności zarejestrowania niepożądanego odczynu poszczepiennego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 z późn. zm.), lekarz lub felczer, który podejrzewa lub rozpoznaje wystąpienie niepożądanego odczynu poszczepiennego, ma obowiązek w ciągu 24 godzin od powzięcia podejrzenia jego wystąpienia, zgłoszenia takiego przypadku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego właściwego dla miejsca powzięcia podejrzenia jego wystąpienia. Z powyższego przepisu wynika zatem, że zgłoszenie wystąpienia odczynu jest obligatoryjne w przypadku wystąpienia zdarzenia - rozpoznania wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego. Zgłoszenia dokonuje lekarz bądź felczer do organu - powiatowego inspektora sanitarnego. Powyższe zgłoszenie jest zatem pismem, sporządzonym na druku określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (Dz. U. z 2010 r. Nr 254, poz. 1711), skierowanym przez lekarza bądź felczera do właściwego powiatowego inspektora sanitarnego, informującym o określonym stanie faktycznym. W przypadku wystąpienia ciężkiego lub poważnego niepożądanego odczynu poszczepiennego właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, nie później niż po upływie godziny po powzięciu wiadomości, udostępnia informacje o fakcie wystąpienia takiego odczynu właściwemu państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu (§ 7 ust. 1 ww. rozporządzenia). Państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, nie później niż po upływie godziny od powzięcia wiadomości, o której mowa w ust. 1, niezwłocznie udostępnia tę informację Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu, wskazanej przez niego specjalistycznej jednostce i wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu (§ 7 ust. 21 ww. rozporządzenia). Wskazane zgłoszenie nie jest zatem ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., ani żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 P.p.s.a. Nie jest ono także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z aktem lub czynnością w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy odnosi się on do zewnętrznych, konkretnie imiennie oznaczonych podmiotów, co do których organ administracji działa w sposób władczy poprzez stwierdzenie, ustalenie lub potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Omawiane zgłoszenie nie jest kierowane do osoby zainteresowanej, nie jest skierowane na zewnątrz organów administracji publicznej (jego adresatem jest organ administracji), co bardzo ważne - nie ma charakteru władczego i nie wywołuje skutku w postaci potwierdzenia uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę, tj. nie rodzi praw, ani nie nakłada obowiązków (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 31.06.2006 r., sygn. akt II SA/Ol 416/06; postanowienie WSA w Bydgoszczy z 16.08.2011 r., sygn. akt II SA/Bd 467/11, dostępne na http://www. nsa.gov.pl). Zgłoszenie to ma charakter informująco - sprawozdawczy. Celem przedmiotowego zgłoszenia jest dążenie do zachowania kontroli i ewentualnego wyeliminowania negatywnych aspektów dokonywania szczepień ochronnych. W szczególności jego celem jest dążenie do wykrywania nowych, nietypowych i rzadkich odczynów, przeprowadzenie analizy znanych odczynów, ustalenie czynników ryzyka wystąpienia poszczególnych rodzajów odczynów, dokonanie identyfikacji rodzaju szczepionek generujących zwiększoną ilość niepożądanego odczynu poszczepiennego oraz przeprowadzenie monitorowania jakości nowo wprowadzanych szczepionek. Żądanie określone w skardze nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, które mogłoby się zakończyć wydaniem w sprawie decyzji ustalającej prawa czy też obowiązki dla zewnętrznych podmiotów (np. skarżącej w niniejszej sprawie). Taki przedmiot skargi bez wątpliwości wskazuje, że w niniejszej sprawie nie można mówić o uzewnętrznieniu przejawu woli organu administracyjnego w państwie, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej i prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwałę Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z 5.02.1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, publ. OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59), a tylko właśnie uzewnętrznione wyrażenie woli organu spełniające podane warunki przesądzałoby o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Omawiane zgłoszenie bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków samej zainteresowanej i z tych też względów nie jest kierowane do niej, ale do właściwego organu uczestniczącego w procesie monitorowania niepożądanego odczynu poszczepiennego. Nie istnieje żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, który przyznawałby stronie jakiekolwiek prawo w związku z wystąpieniem niepożądanego odczynu poszczepiennego. Prezentowany wyżej pogląd znajduje potwierdzenie m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.09.2017 r., II OSK 1673/17, LEX nr 2404530. Osobną kwestią, która jednak pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych, jest kwestia prawidłowości procedowania organu. Kwestie te jednak mogą być zbadane w trybie administracyjnego nadzoru przez organ nadrzędny nad powiatowym inspektorem sanitarnym. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., skargę należało odrzucić. Na koniec należy wskazać, że w błędny sposób, wskutek oczywistej omyłki pisarskiej, jako skarżącego wskazano P. K., tj. przedstawiciela ustawowego małoletniej skarżącej N. K. Kwestia ta będzie przedmiotem osobnego postanowienia w przedmiocie sprostowania tej oczywistej omyłki pisarskiej.