II SAB/Bd 46/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Agnieszka Zakrzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2011 roku sprawy ze skargi K. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego legalności robot budowlanych oddala skargę. K. i A. M., pismem z dnia [...] r., wystąpili ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], polegającą na nie rozpoznaniu wniosku z 15.12.2007 r. w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych polegających na nielegalnej przebudowie obiektu przy ul. [...] (nielegalne wybicie otworów okiennych w ścianie granicznej oraz spowodowanie zagrożenia pożarowego) oraz przywrócenie budynku będącego własnością p. M. do stanu zgodnego z uzyskiwanymi pozwoleniami. Z. G. pismem z dnia [...] r. wniósł skargę, w imieniu K. i A. M., do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], podnosząc w niej sprawę nie rozpatrzenia wniosku z dnia 15.12.2007 r. Powyższa skarga została rozpatrzona i Inspektor udzielił odpowiedzi - pismem z dnia [...], jednak skarżący nieusatysfakcjonowani treścią odpowiedzi, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] polegającą na nie rozpoznaniu wniosku z 15.12.2007 r. w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że akta sprawy dotyczące odbudowy przedmiotowego budynku, w którym znajdują się okna będące przedmiotem skargi, zostały przekazane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pismami z dnia [...] r. znak: [...]. W w/w aktach znajdował się również wniosek Z. G. o wszczęcie postępowania dotyczącego legalności odbudowy budynku przy ul. [...]. Następnie wskazano, że pismem z dnia [...] przesłano do organu nadzoru budowlanego II instancji akta sprawy dot. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - mieszkalnego przy ul. [...]. Zwrócono uwagę, że wniosek pełnomocnika K. i A. M. – Z. G. w sprawie legalności odbudowy przedmiotowego budynku został złożony po przeprowadzeniu przez organ postępowania naprawczego, w którym to postępowaniu K. i A. M/ brali czynny udział. Postępowanie naprawcze zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego z dnia [...]. Pomimo prób wzruszenia w/w decyzji, pozostała ona nadal w obrocie prawnym, co dowodzi w ocenie organu, że odbudowa budynku została zrealizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno - budowlanymi. W związku z przekazaniem akt do organu odwoławczego łącznie z wnioskiem skarżących, organ stwierdził, że nie miał możliwości jego rozpatrzenia, gdyż do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę (14.01.2010 r.) akta sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjny w Warszawie - pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu nadzoru budowlanego w sprawie zbadania legalności robót budowlanych w budynku przy ul. [...]. Skarga na bezczynność jest instytucją służącą eliminowaniu opieszałości organów administracji publicznej w terminowym załatwieniu sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy administracyjnej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W realiach rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w przypadku żądania przeprowadzenia postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych, zgodnie z wyrokiem NSA z 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09 organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do prowadzenia postępowań kontrolnych, które w razie stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji nakazowej, nie kończą się wydaniem decyzji. Kolejnym warunkiem, który musi być spełniony, jest też posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w załatwieniu sprawy. Pismem z dnia 15 grudnia 2007 r. pełnomocnik K. i A. M. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalności prac budowlanych oraz przywrócenie budynku będącego własnością p. M. przy ul. [...] do stanu zgodnego z uzyskanymi pozwoleniami. W uzasadnieniu wskazał, że oczekuje, iż "po wszczęciu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyda decyzję o przywróceniu budynku do stanu zgodnego z uzyskanymi pozwoleniami, łącznie z nakazaniem opuszczenia terenu, który do nich nie należy, a do którego ustanowiona jest tylko służebność i w żaden sposób nie można budować na tym terenie budynków". Podano też, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z 2006 r. z przyczyn wynikających z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. jest nieważna, gdyż wydana została w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym znajduje się już taka decyzja oraz wznowiono postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie wydanego w 2003 r. Wniesiono o sprawdzenie legalności wykonania otworów okiennych i wstawienie okien, ustalenie stanu faktycznego wykonania okna na I piętrze, ustalenie legalności powiększenia okna, ustalenie w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Już pobieżna analiza pisma z 15 grudnia 2007 r. wskazuje, że zawiera wiele elementów, które nie mieszczą się w pojęciu konkretnej sprawy, której załatwienia wnioskodawca oczekuje. W dniu 27 kwietnia 2008 r. pełnomocnik K. i A. M. wniósł skargę do WINB na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nie rozpatrzenia wniosku, który jest też przedmiotem niniejszego postępowania tj. wniosku z dnia 15 grudnia 2007 r. Pismem z 14 maja 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił odpowiedzi, że akta zostały przesłane do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. w przedmiocie pozwoleń na użytkowanie pomieszczeń usługowych w budynku przy ul. [...]. Przekazanie kompletu dokumentów wiązało się z brakiem pisma z 15.12.2007 r. o czym nadmieniono w piśmie organu. Brak reakcji skarżących na tę informację mógł świadczyć o satysfakcjonujących wyjaśnieniach co do aktywności organu. Poinformowano też, że od 2002 r. prowadzone jest postępowanie w sprawie realizacji robót budowlanych na posesji przy ul. [...] z odstępstwem od pozwolenia na budowę (decyzji z dnia [...]r.). W tym postępowaniu wydano kilka decyzji – z [...]r., zobowiązującą do dostarczenia określonych dokumentów, z [...] r. – dotyczącą pozwolenia na użytkowanie i z [...]r. – dotyczącą uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń handlowo – usługowych. W tych okolicznościach, w ocenie sądu nie można stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności w sprawie badania legalności przeprowadzonych robót budowlanych, które dotyczyły wymienionych zagadnień. Organ nadzoru podejmował czynności wyjaśniające, zmierzające do finalizacji wszczętych postępowań i wydania określonych decyzji, które realizowały warunki prowadzenia postępowania w sprawie sprawdzenia legalności wykonanych robót budowlanych. Odnotowania poza tym wymaga okoliczność braku podstaw do dla wydania odrębnego aktu w przedmiocie wszczęcia postępowania naprawczego, jak również podejmowania przez organ z urzędu czynności sprawdzających w sprawie legalności obiektu. Mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawie legalności budowy – prowadzenie czynności kontrolnych, które w braku podstaw do wydania nakazów nie kończą się wydaniem decyzji, należy zwrócić uwagę, że przeprowadzono już przez organ nadzoru budowlanego - postępowanie naprawcze, które zakończyło się wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu (decyzja z dnia [...]r.). Zwrócić również należy uwagę na fakt utraty legitymacji do załatwienia aktualnie sprawy w przedmiocie robót objętych pismem z dnia 15.12.2007 r. w sytuacji, gdy wydano nową decyzję z [...]r. o pozwoleniu na budowę i odbudowę spornej kamienicy, w tym też rozbiórkę ścian parteru, która stanowiła nowy wzorzec dla badania legalności prowadzonych robót. Decyzja organu architektoniczno – budowlanego była już przedmiotem skargi p. M. Z ich inicjatywy prowadzono też postępowanie w sprawie oceny legalności prowadzonych robót, które skutkowało wstrzymaniem robót budowlanych na podstawie postanowienia z dnia [...] r. i zobowiązania inwestorów do przedłożenia projektu zamiennego. Ilość wydanych rozstrzygnięć w sprawie postępowania naprawczego obrazuje zestawienie przedłożone przez skarżących (k.164). W związku ze szczególną aktywnością skarżących wydano cały szereg różnych decyzji, w tym nowa decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę, odbudowę i budowę, na mocy której skarżący utracili interes prawny w prowadzeniu postępowania naprawczego w stosunku do uprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż sporne okna uległy rozbiórce. Na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wpływa też bezpośrednio okoliczność wielowątkowego charakteru wniosku z dnia 15.12.2007 r., w tym również zagadnień nie podlegających rozstrzygnięciu w drodze administracyjnej np. nakazanie opuszczenia terenu. Rozpoznając w przedstawionej sytuacji faktycznej skargę na bezczynność organu, w świetle powołanych powyżej wywodów, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W dniu 12 marca 2008 r. przesłano do WINB akta dotyczące pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - mieszkalnego przy ul. [...]. W lutym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z [...]r. Akta przesłano do GUNB. W piśmie WINB z [...]r. poinformowano o losach spraw wniesionych przez skarżących, w tym odnoszące się do wniosku z 15 grudnia 2007 r. informując, że skarżący nie założyli jego kopii, a organ nie dysponuje aktami sprawy wniosku z 15 grudnia 2007 r. W konsekwencji organ miał podstawy do uznania, że jego odpowiedzi usatysfakcjonowały skarżących, skoro nie przedłożyli kopii omawianego pisma. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).