II SAB/Bd 46/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. umarza postępowanie; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części. Stowarzyszenie "P." w P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wnosząc o zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżące Stowarzyszenie [...] października 2017 r. złożyło wniosek (1) o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej w postaci skanów wszelkiej dokumentacji (wniosków, decyzji, pism, opinii, ekspertyz, operatów i innych) związanych z ustanowieniem oraz/lub zniesieniem bezpośredniej oraz pośredniej ochrony ujęcia wody w C. gm. B. na przestrzeni 10 lat oraz (2) o udostępnienie dokumentacji, jaką dysponuje organ, związanej z wydaniem opinii/decyzji przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w postępowaniach [...] (w sprawie rozbudowy istniejącej fermy drobiu w C. o 10 nowych budynków inwentarskich na dz. nr [...],[...] i [...]) oraz [...] (w sprawie rozbudowy istniejącej fermy drobiu w C. o 5 nowych budynków inwentarskich na dz. nr [...]) wraz z prośbą o przesłanie skanów na podany adres mailowy. Strona skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi, tj. [...].05.2018 r., organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że w związku ze złożonym wnioskiem postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć pod nazwą: "Rozbudowa istniejącej fermy drobiu, [...]" oraz "Rozbudowa istniejącej fermy drobiu, [...]" - postanowienia znak: [...] i [...] z [...].11.2017 r. Organ wskazał ponadto, że [...].11.2017 r. członkini Zarządu Stowarzyszenia J. L.-W. wraz z A. S. zapoznały się z aktami wyżej wskazanych spraw. Organ udzielił również ustnej informacji, na jakim etapie znajdują się postępowania. Podczas zapoznawania się z zebranym materiałem dowodowym wykonano dokumentację fotograficzną wszystkich dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji, co potwierdza notatka służbowa znajdująca się w aktach sprawy. Członkom Stowarzyszenia udostępniono pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...].06.2016 r., w którym organ ten informuje Wójta Gminy o wstrzymaniu się z wydaniem opinii dla przedsięwzięcia pn. - "Rozbudowa istniejącej fermy drobiu, [...]" do czasu przedłożenia przez inwestora dokumentacji dotyczącej kontroli jakości wód ujmowanych w ujęciu znajdującym się na terenie Fermy Drobiu, oraz opinię znak: [...], wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...].06.2016 r. w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pt. "Rozbudowa istniejącej fermy drobiu [...]". Organ wskazał, że dokumenty te zostały udostępnione i wykonana została z nich dokumentacja fotograficzna przez członkinie Stowarzyszenia, zatem w terminie 11 dni od dnia złożenia wniosku dokumenty te zostały Stowarzyszeniu udostępnione. Organ wskazał również, że przed dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w przedmiotowych postępowaniach administracyjnych jego członkowie zapoznali się z raportami i ich uzupełnieniami, wysłanymi drogą elektroniczną. Organ zwrócił ponadto uwagę na to, że wielokrotnie odbywały się spotkania z członkami Stowarzyszenia, podczas których wyjaśniano procedurę postępowania i informowano, na jakim etapie się ono znajduje. Odnosząc się do kolejnego żądania zawartego we wniosku organ wskazał, że strefa ochrony pośredniej dla ujęcia wody w C. została ustanowiona w drodze decyzji Wojewody (decyzja znak: [...] z [...]12.1998 r.). Zakazy i nakazy obowiązujące w strefie, określone w niniejszej decyzji, Wojewoda ustanowił na czas oznaczony, tj. do [...].12.2008 r. Przed upływem tego terminu nie wystąpiono z propozycjami zakazów i nakazów w celu wydania nowej decyzji, zatem organ nie posiadał żadnej dokumentacji związanej z ustanowieniem strefy lub jej zniesieniem sporządzonej na przestrzeni 10 lat od złożenia wniosku przez Stowarzyszenie, tj. od [...].10.2008 r. do [...].10.2017 r. W związku z tym, jak wskazał organ, żądanie nie mogło być spełnione. Informacja dotycząca byłej strefy ochrony pośredniej, ustanowionej w 1998 r., była wielokrotnie przekazywana zainteresowanej stronie. Organ nie był zatem w posiadaniu żądanych dokumentów dotyczących zniesienia bądź ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wody w C. sporządzonych na przestrzeni 10 lat od złożenia wniosku. Strefa ochrony bezpośredniej została wyznaczona decyzją Wojewody z 8.06.1995 r., znak: [...] i nie została zniesiona. Organ wskazał, że w odpowiedzi na żądanie strony skarżącej [...].06.2018 r. na podany adres mailowy wysłano kopie opinii znak: [...] wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...].06.2016 r. oraz pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...].06.2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej P.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (ust. 1), albo zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (ust. 2) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (ust. 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącego Stowarzyszenia z [...].10.2017 r. Oceniając, czy doszło do bezczynności, sąd ocenia, czy miała miejsce sytuacja, w której organ będąc do tego zobowiązanym nie wydał aktu czy też nie dokonał czynności w wyznaczonym terminie. Bez znaczenia dla sprawy pozostają natomiast okoliczności, w których organ dopuścił się bezczynności i to, czy stan bezczynności spowodowany został w sposób zamierzony czy też niezamierzony. Wyjaśnienia wymaga natomiast kwestia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana jako u.d.i.p.) oraz czy organ, do którego wpłynęło żądanie udostępnienia informacji publicznej, był w istocie zobowiązany do jej udostępnienia. Analiza wniosku złożonego przez skarżące Stowarzyszenie, wszczynającego postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wskazuje bezsprzecznie, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., co zresztą nie było kwestionowane przez organ. Organ natomiast, będąc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie udostępnił żądanej informacji w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1. Żądana informacja publiczna udzielona została dopiero [...].06.2018 r. poprzez przesłanie na podany we wniosku adres mailowy kopii opinii znak: [...] wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...].06.2016 r. oraz pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...].06.2016 r. Powyższa okoliczność wskazuje, że w sprawie niniejszej doszło do bezczynności, bowiem organ nie udzielił informacji publicznej w żądanej formie, tj. w postaci skanów przesłanych na adres mailowy, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak natomiast wynika z odpowiedzi na skargę, żądana informacja publiczna została wysłana na podany adres mailowy dopiero w dniu [...].06.2018 r. Podobnie, w zakresie objętym dalszą treścią wniosku, organ udzielił w odpowiedzi na skargę odpowiedzi, że nie był w posiadaniu żądanych dokumentów dotyczących zniesienia bądź ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wody w C. sporządzonych na przestrzeni 10 lat od złożenia wniosku. Skoro jednak organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem, udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, postępowanie sądowe w części dotyczącej żądania nakazania organowi rozpatrzenia w tym zakresie w terminie wskazanym w skardze wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wobec powyższego należało, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z [...].10.2017 r. (pkt 1 wyroku). Przesłanka umorzenia postępowania nie wyłącza obowiązku Sądu do podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzając jednocześnie, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Wskazać bowiem należy na zawartą w odpowiedzi na skargę okoliczność, że v.11.2017 r. w siedzibie organu stawiły się członkinie Stowarzyszenia, w tym członkini jego zarządu, którym doręczono postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć. Ponadto, członkinie Stowarzyszenia zapoznały się z aktami spraw, odebrały również ustne informacje od organu i wykonały dokumentację fotograficzną, co potwierdza notatka służbowa z [...].11.2017 r. znajdująca się w aktach sprawy (zał. nr 3). Wobec powyższego uznać można, że organ nie udostępniając wnioskowanej informacji w formie wskazanej we wniosku, mimo oczywistego pozostawania w stanie bezczynności, dla stwierdzenia której nie ma znaczenia kwestia zawinienia, działał w dobrej wierze przypuszczając, że żądana informacja została jednak udzielona. Okoliczność ta jest istotna przy ocenie, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, co, swietle wcześniejszych rozważań, nie miało miejsca. Z wyżej wskazanych względów Sąd oddalił skargę w części, w jakiej skarżące Stowarzyszenie domagało się wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Wskazać ponadto należy, że organ nie był w sprawie niniejszej zobowiązany do wydania decyzji odmownej. Ustawa przewiduje bowiem w art. 16 ust. 1 wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwu przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.i.d.p. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Z wyżej wskazanych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.