II SAB/Bd 46/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi K.L. na bezczynność P. [...] S.A. Oddział E. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje P. [...] S.A. Oddział E.w B. do rozpatrzenia wniosków K.L. z dnia 13 i 16 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenie odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność spółki w rozpoznaniu wniosków K. L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od P. [...] S.A. W W. na rzecz K. L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 2025 r. K. L. wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność [...] w zakresie rozpatrzenia jego wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] i [...] grudnia 2024 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że skierował do Inne wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczące: 1) kosztów studiów podyplomowych [...] w latach 2012-2015, 2) wysokości podwyżek wynagrodzeń w latach 2009-2018 przyznanych na podstawie porozumień płacowych, 3) kopii porozumień płacowych zawartych z organizacjami związkowymi w latach 2014-2019 oraz 4) kosztów postępowania sądowego prowadzonego przez [...] S.A. przeciwko niemu, obejmujących honoraria kancelarii prawnych i koszty delegacji pracowników. Skarżący podkreślił, że spółka nie rozpatrzyła jego wniosków w ustawowym terminie 14 dni, co w jego ocenie, stanowi rażące naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p."). Wskazał, że spółka udzielając odpowiedzi w dniu [...] grudnia 2024 r. nie wydała decyzji administracyjnej, lecz skierowała do niego pismo informując, że stanowi ono odpowiedź kończącą sprawę jego wniosków. Zdaniem strony, takie działanie nie tylko stanowi naruszenie prawa, ale jest także bezprecedensową próbą dezinformacji i celowego wprowadzenia w błąd w celu uniknięcia obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że uzyskanie wnioskowanych informacji umożliwi ocenę, czy w procesie realizacji budżetu pracownicy oddziału, w tym Dyrektor, wykazuje staranność, w osiągnięcia przestrzegania zasad: gospodarności, celowości, rzetelności i zgodności z przepisami prawa. Uzyskanie przedmiotowych danych przyczyni się do oceny funkcjonowania spółki i lepszej ochrony interesu publicznego rozumianego jako interes obywateli w postaci prawidłowego gospodarowania majątkiem. Skarżący zaznaczył, że wszystkie żądane przez niego informacje dotyczą wydatkowania środków publicznych przez spółkę Skarbu Państwa, a więc są informacją publiczną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Strona zauważyła, że informacje dotyczące wydatków na studia pracowników, podwyżek płac oraz porozumień zbiorowych są informacjami publicznymi, ponieważ dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i są kluczowe dla społecznej kontroli funkcjonowania organów publicznych. Zdaniem skarżącego, twierdzenie Dyrektora, że fakt, iż skarżący znajduje się w sporze sądowym ze spółką utrudnia dostęp do informacji publicznej i uzasadnia odmowę zastosowania przepisów u.d.i.p. jest całkowicie fałszywe i pozbawione podstaw. Skarżący na dzień złożenia wniosków nie pozostaje bowiem w żadnym sporze sądowym z organem. Spór sądowy zakończył się w październiku 2024 r. i [...] został zobowiązany do wypłaty na jego rzecz odszkodowania. Skarżący stwierdził, że brak wydania przez spółkę decyzji stanowi bezczynność. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie spółki do rozpatrzenia jego wniosków i wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, wymierzenie spółce grzywny za niezgodne z prawem pozostawanie w bezczynności oraz stwierdzenie bezczynności Dyrektora [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] i [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uznanie odpowiedzi [...] za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznych, a w konsekwencji uznanie, że objęta skargą bezczynność nie zachodzi. W uzasadnieniu spółka wskazała, że K. L. jest byłym pracownikiem [...]. Podała, że skarżący jest stroną postępowań sądowych prowadzonych przeciwko [...] jako byłemu pracodawcy. [...] po analizie wniosków skarżącego i uwzględniając wszystkie okoliczności tej sprawy, a w szczególności fakt pozostawania w sporze z wnioskodawcą dokonała kwalifikacji tych wniosków jako wnioski kierowane w prywatnym interesie skarżącego, tj. w sprawie prywatnej wnioskodawcy, co wyklucza kwalifikacje tych wniosków jako informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W konsekwencji, wnioski te zostały rozpatrzone przez [...], jako byłego pracodawcę, pismem z dnia [...] grudnia 2024r., w którym zawarto szczegółowe uzasadnienie takiej kwalifikacji oraz poinformowano wnioskodawcę o odmowie udostępnienia żądanych informacji oraz o powodach tej odmowy. Zdaniem spółki, skoro zatem żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, nie ma podstaw do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie oraz podstaw do zaistnienia bezczynności w tej sprawie. Spółka podkreśliła również, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami chronionymi, z uwagi na uzasadniony interes [...] jako pracodawcy oraz uzasadniony interes pracowników [...] jako osób prywatnych, których prywatność pracodawca zobowiązany jest zapewnić, z uwagi na postanowienia obowiązującego Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy oraz z uwagi na przepisy z zakresu ochrony danych osobowych. Uzasadniony interes [...] jako pracodawcy do ochrony żądanych informacji wynika w szczególności z faktu, że skarżący jest byłym pracownikiem [...], który pozostaje w sporze sądowym z [...], dla którego to sporu żądane przez skarżącego informacje mają istotne znaczenie, a co za tym idzie żądane przez skarżącego informacje od [...] mają dla niego walor informacji prywatnych i nie stanowią przez to informacji publicznych. Ponieważ żądane informacje mają istotny wpływ na spór sądowy z osobą o nie występującą, ich ujawnienie niesie ze sobą oczywiste negatywne konsekwencji dla adresata wniosku, co determinuje wartość gospodarczą tych informacji dla adresata wniosku, uzasadniającą ochronę prawną tych informacji jako tajemnica przedsiębiorstwa adresata wniosku, co zostało również wskazane w odmowie z dnia [...] grudnia 2024 r. Spółka wskazała także, że przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy należy mieć wzgląd na fakt, że [...] nie jest organem władzy publicznej, organem samorządów gospodarczych i zawodowych, nie jest podmiotem reprezentującym zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, nie jest też spółką, w której wszystkie akcje są własnością Skarbu Państwa, jest spółką prawa handlowego, jednostką prywatną, która wykonuje zadania publiczne w rozumieniu ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych, a przez to stosowanie w jej przypadku przedmiotowej ustawy powinno mieć łagodniejszy wymiar stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wydawania decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy zauważyć, że ustawodawca nie definiuje użytych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pojęć "bezczynność" i "przewlekłość" postępowania. Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu (dokonania czynności) w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Przewlekłość oznacza natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, mnożenia czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i powołane tam orzecznictwo.) Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje natomiast prawna poprawność czynności załatwiających żądanie strony (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2024r., sygn. akt II SAB/Ol 111/24). W świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w powołanej wyżej ustawie o dostępie do informacji publicznej regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność [...] polegającą na nieudzieleniu zawnioskowanej przez skarżącego w pismach z dnia [...] i [...] grudnia 2024 r. informacji w zakresie: 1) kosztów studiów podyplomowych [...] w latach od 2012 do 2015, w których brali udział pracownicy, 2) wysokości podwyżek przyznanej pracownikom w latach 2009-2018, na podstawie porozumień płacowych, 3) udostępnienia kopii porozumień płacowych zawartych z organizacjami związkowymi w okresie od 2014 r. do 2019 r., 4) kosztów postępowania sądowego związanego z prowadzeniem przez [...] spraw ze skarżącym z w latach 2013-2014. Skarżący domaga się udostępnienia ww. informacji, powołując się na ustawę z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r. [...] odmówiła udzielenia wskazanych informacji, ponieważ w ocenie spółki informacje te dotyczą prywatnego interesu prywatnego (własnego) wnioskodawcy, a co za tym idzie nie stanowią one informacji publicznej. Wskazać należy, że jeśli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p., a podmiot będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia informację publiczną na zasadzie określonej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. W myśl art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). Nie wydaje się natomiast decyzji odmownej w sytuacji, w której żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej lub gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji publicznej, a także gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których dostęp odbywa się na odrębnych zasadach. Obowiązkiem organu jest wówczas zawiadomić wnioskodawcę o przyczynie, która uniemożliwia zrealizowanie wniosku (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SAB/Sz 155/24). W konsekwencji bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 86). Dokonanie oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej wymaga od sądu administracyjnego ustalenia, czy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej: 1) podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, 2) dane, o które wnioskowała strona, miały charakter informacji publicznej, oraz 3) żądanie strony zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a nadto organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia [...] lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. W tym kontekście należy zauważyć, że spółka jest producentem energii elektrycznej. Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne. Dlatego też w judykaturze przyjmuje się jednolicie, że do zadań publicznych zalicza się m.in. działalność przedsiębiorstw energetycznych (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2013 r" sygn. akt I OSK 1680/13; z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851 /10; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13; z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/23). Nadto, do udzielenie informacji publicznej są podmioty, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jedynym akcjonariuszem ww. spółki jest [...] S.A., której większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. W rezultacie stwierdzić trzeba, że spółka należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Sporne kwestie dotyczą charakteru informacji, o której udostępnienie wystąpił skarżący, oraz sposobu załatwienia wniosku skarżącego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W judykaturze przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem informacje bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. NSA z dnia 2 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1529/21 i powołane tam orzecznictwo sądowe). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). Katalog informacji, które ustawa o dostępie do informacji publicznej uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 u.d.i.p. Katalog ten ma charakter otwarty na co wskazuje użycie w tym przepisie słowa "w szczególności." Przykładowo, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnieniu podlegają dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa (lit. a); majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (lit. d); dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (lit. e). Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15). W tym kontekście należy zauważyć, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną, a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11). Zgodnie z definicją dokumentu urzędowego jest to oświadczenie woli lub wiedzy utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku innych dokumentów niż urzędowe, które jedynie zawierają w swej treści informacje publiczne (wraz z innego rodzaju informacjami), lecz nie wypełniają definicji dokumentów urzędowych, przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienie do uzyskania owych informacji publicznych, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego (nośnika), zawierającego tę informację. Tylko w sytuacji, gdyby treść żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów, niebędących dokumentami urzędowymi, w całości stanowiła informację publiczną wytworzoną w związku z realizacją zadania publicznego, uznać należałoby, że wnioskodawca jest uprawniony do żądania udostępnienia kopii dokumentu, w którym jest ona zawarta (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2902/24). Podkreślenia wymaga, iż dla odkodowania treści przedstawionego wyżej pojęcia informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej"), ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że klasyfikacja informacji - czy jest ona publiczna czy nie - nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt, czy wiedza, albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprost zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza wspomnianą już sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej). Należy zauważyć, iż z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może wystąpić "każdy" (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Przyjęcie natomiast stanowiska spółki, tzn. że wniosek nie może dotyczyć interesu prywatnego wnioskodawcy, prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej, będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3154/23 i powołane tam orzecznictwo sądowe). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż ocena charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej nie mogła odbywać się poprzez pryzmat "sprawy prywatnej" skarżącego. Uznanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej jedynie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, oznacza, że odmowa zastosowania przepisów u.d.i.p. przez spółkę nastąpiła w oparciu o nieznane kryterium ustawowe (por. wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2115/13; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17). W konsekwencji, w ocenie Sądu, zakres przedmiotowy wniosku skarżącego powinien być zakwalifikowany jako informacja publiczna, gdyż odnosi się do funkcjonowania spółki jako podmiotu wskazanego w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz gospodarowania (dysponowania) mieniem spółki, które to mienie jest majątkiem publicznym. Przy czym w przypadku żądania udostępnienia kopii porozumień płacowych zawartych z organizacjami związkowymi, niebędących dokumentami urzędowymi, prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje – jak to już wskazano - jedynie uprawnienie do uzyskania informacji publicznych, a nie prawo dostępu do całego dokumentu źródłowego, zawierającego tę informację. Tylko w sytuacji, gdyby treść tych dokumentów w całości stanowiła informację publiczną, należałoby uznać, że wnioskodawca jest uprawniony do żądania udostępnienia kopii porozumień płacowych. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r. jako przyczynę odmowy udzielenia skarżącemu żądanych informacji wskazano na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i prywatności pracowników. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu ma prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej jednak sytuacji spółka powinna wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Poinformowanie w "zwykłym" piśmie, że spółka nie może udostępnić żądanych informacji podlegających ochronie nie znajduje oparcia w przepisach u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1529/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 87/18). Sąd w niniejszym postępowaniu nie rozstrzyga przy tym, czy żądane przez skarżącego dane podlegają ograniczeniu ze względu ma prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zupełnie natomiast inną kwestią jest sprawa nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym, aniżeli chęć zachowania jawności życia publicznego, czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. W takim przypadku dana informacja pozostaje informacją publiczną, ale następuje odmowa jej udostępnienia ze względu na nadużycie prawa. Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy (ad casum), w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko podmiotu występującego z wnioskiem prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Podkreślenia wymaga, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ww. przesłankę może nastąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych. Wskazać należy, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie, na podstawie art. 16 ust. 1 lub art. 17 ust. 1 u.d.i.p., decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Co istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne bowiem kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, nie może nie odnosić się bowiem do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez dany podmiot wskazane i ocenione, z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez adresata wniosku, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, nie daje forma "zwykłego" pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3154/23). Rzecz jasna w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozstrzyga, czy skarżący nadużył powyższe prawo. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarżącemu nie udostępniono żądanych przez niego informacji publicznych, jak również nie została w tym zakresie wydana stosowna odmowna decyzja administracyjna, mająca swoją podstawę w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Spółka pozostaje zatem w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosków strony z dnia [...] i [...] grudnia 2024 r. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wskazuje się, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SAB/Sz 155/24). W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Niezałatwienie wniosków skarżącego nie było bowiem wynikiem złej woli, lecz odmiennej interpretacji przez spółkę przepisów prawa. Z przedstawionych wyżej powodów Sąd nie stwierdził również podstaw do wymierzenia spółce grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i orzekł o oddaleniu skargi w tym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł.