II SAB/Bd 47/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność [...] Konserwatora Zabytków w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. S. T. wystąpiło ze skargą na bezczynność Inne Delegatura w B. w zakresie udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 3 § 2 pkt.8, art.50 § 1, art.52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zakresie wskazanym w piśmie z dnia [...] maja 2019 roku, tj. przekazania kserokopii pisma Z. G. W. Ż. w RP z dnia [...] lipca 2007 roku wraz z załącznikami. W skardze zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 , art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 112, poz. 1198 ze zm.) przez nieudzielanie informacji publicznej, zgodnie z żądanym zakresem, określonym w piśmie z dnia [...] maja 2019 roku. Formułując żądania wniesiono o: 1) zobowiązanie K.-P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011r., Nr34, poz. i 73) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o orzeczenie, czy bezczynność lub prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 §6 p.p.s.a. 4) rozpatrzenie skargi na rozprawie; 5) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę K. - P. Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] lipca 2007 r. do WUOZ w T. Delegatura w B. wpłynęło pismo Z. G. W. Ż., podpisane przez M. D., wnioskujące o wpisanie do ewidencji zabytków dwóch cmentarzy żydowskich, położonych na terenie Ż.. Do pisma dołączono mapę katastralną, rejestr gruntów, mapy ewidencyjne z pismami; sygn. [...] Starostwa w Ż.. Następnie, pismem z [...] maja 2019 r, podpisanym również przez M. D., (wpływ do Urzędu [...] maja 2019 r) S. T. wystąpiło do Delegatury w B. o udostępnienie informacji publicznej tj. pisma Z. G. W. Ż. z dnia [...].07.2007 r. wraz z mapkami i pismami. W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] maja 2019 r. Delegatura przekazała Stowarzyszeniu kopię pisma ZGWŻ z [...] lipca 2007r. z załącznikami tj. mapę katastralną i ewidencyjną. Nie przekazano dwóch pism ze Starostwa i rejestru gruntów. Powodem dla którego nie przekazano tych dokumentów był ich brak w Delegaturze jak również fakt, że autor pism z ZGWŻ jak i Stowarzyszenia Pan Marcin [...] jest w posiadaniu tych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...].11.2003 r II SAB 372/03 zajął stanowisko, że udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego. Niezależnie od przedstawionego stanowiska, K. -P. WKZ zwrócił się do Starostwa w Ż. o nadesłanie brakujących pism, które załączył do odpowiedzi na skargę. K. P. WKZ uznał, że nie nastąpiło naruszenie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wystąpiono o informację, która jest w posiadaniu wnioskującego Prezesa M. [...]. Ponadto, nie nastąpiło naruszenie art. 14 ustawy z tych względów, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy nie można udostępnić informacji w formie zgodnej z wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżące stowarzyszenie, wnioskiem z dnia [...] maja 2019r. zwróciło się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. Delegatura w B. o udostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia [...] września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2018r., poz. 1330 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W sprawie nie budzi wątpliwości zakres podmiotowy zastosowania u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Adresat wniosku spełnia te kryteria. Oceniając aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Katalog rodzajów informacji publicznej został przykładowo wymieniony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Z analizy wskazanych przepisów wynika ogólny wniosek, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Termin w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Wystosowany przez skarżącą wniosek zawierał żądanie udostępnienia kserokopii pisma Z. G. W. Ż. w RP - reprezentowanych przez pełnomocnika M. D. - do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. z [...] lipca 2007r. wraz z załącznikami, ze wskazaniem, że załącznikiem są dokumenty kartograficzne. W odpowiedzi na wniosek skarżącej, pismem z dnia [...] maja 2019r. przesłano wnioskodawcy żądane pismo z [...] lipca 2007r. Nie przekazano zaś załączników do wnioskowanego pisma - pism GN.7430-24/07 i GN.7430-119/07 (przekazano inne pismo Starostwa Powiatowego w Ż. nr [...]). Przekazano też mapę katastralną i ewidencyjną, informując w piśmie z [...] maja 2019r., doręczonym [...] czerwca 2019r. a więc przed wniesieniem skargi, że przesłane załączniki są tymi, które stanowią załącznik do wnioskowanego pisma. W okolicznościach niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że wnioskodawca występując z wnioskiem nie wymienił wprost dokładnego opisu załączników. Z treści żądanego dokumentu, w części określającej załączniki nie wskazano też jaki podmiot jest wytwórcą pism o podanych sygnaturach. Okazało się, że są to dokumenty wytworzone przez Starostwo Powiatowe w Ż.. Adresat wniosku nie wytworzył zatem tych dokumentów informując jednocześnie, że przesyła załączniki, którymi dysponuje. Wprawdzie w związku z treścią żądanego dokumentu wraz załącznikami (z podaniem sygnatury pism dołączonych do pisma z [...] lipca 2007r. ) można wywieść domniemanie, że zostały one dołączone do pisma zasadniczego ale organ podał, że załącznikami do wnioskowanego pisma są te, które dołączono do dokumentu przesłanego wnioskodawcy. Tej okoliczności nie sposób zweryfikować. Załączniki wytworzone zostały przez inny podmiot - Starostwo Powiatowe w Ż. a przesłany skarżącemu przez zobowiązany podmiot dokument, zawiera też pismo Starostwa Powiatowego w Ż.. Wnioskodawca domagał się przesłania pisma wraz z załącznikami i żądane pismo otrzymał, choć załączniki nie były tymi, które wymieniono w opisie. Organ zaznaczył jednak, że dysponuje tylko takimi załącznikami jakie przesłał, co oznacza, że inne dokumenty nie są w jego posiadaniu. Rozpoznanie sprawy o bezczynność nie obejmuje ustalania przyczyn braku żądanych dokumentów, nie obejmuje ustalania czy rzeczywiści żądane dokumenty do organu wpłynęły - dostarczone przy piśmie z [...] lipca 2007r.- (a należy mieć na uwadze, że nie są to dokumenty wytworzone przez organ do którego skierowano wniosek). Dodatkowo należy zaznaczyć, że wnioskodawca domagał się przesłania pisma, które ani nie zostało sporządzone przez podmiot publiczny ani nie stanowiło dokumentu urzędowego czy dokumentu o treści zawierającej informację publiczną. Nie jest to też dokument, którego mógłby domagać się skarżący jako dokumentu odnoszącego się do władzy publicznej, gdyż traktując pismo z [...] lipca 2007r jako wniosek o wszczęcie postępowania, to nie dotyczy on skarżącego stowarzyszenia. Przedmiotem wniosku był dokument prywatny (pismo z [...] lipca 2007r Z. G. W. Ż. w RP), zatem nie ma podstaw do kwestionowania sposobu wykonania zobowiązania przez adresata wniosku. Natomiast co do opisanych przy piśmie załączników to jak już podano, ani nie wytworzył ich adresat pisma, ani nie wykazano, że wpłynęły one do organu a więc, że były one w posiadaniu adresata. Godzi się przy tym też podkreślić, że załączniki o podanych sygnaturach przy piśmie z [...] lipca 2007r zostały przesłane do organu przez Związek Gmin Wyznaniowych Żydowskich w RP, reprezentowanych przez pełnomocnika M. [...] a więc tę samą osobę, która jest reprezentantem wnioskodawcy i domaga się zwrotu wysłanego pisma będącego dokumentem prywatnym, wysłanym wprawdzie przez formalnie inny podmiot ale reprezentowany przez tę samą osobę co wnioskodawca. Oznacza to, że wnioskodawca reprezentowany przez ten sam podmiot, był w posiadaniu żądanego dokumentu z załącznikami w nim wymienionymi. Podmiot zobowiązany przesłał żądane pismo, które było w jego posiadaniu lecz nie jest to informacja publiczna, gdyż jest to pismo o charakterze dokumentu prywatnego Z. G. W. Ż. w RP a weryfikacja załączników do takiego pisma, choćby były informacją publiczną nie może odbywać się w ramach postępowania o dostęp do niej. Organ przesłał dokumenty, które posiadał przed wniesieniem skargi, zatem nie można stwierdzić , aby pozostawał w bezczynności. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."). Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że co do zasady, adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś żądane we wniosku informacje – pismo nie stanowiło informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a udzielenie tylko takiej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonym przepisami tej ustawy. Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017r. I OSK 7/17, CBOSA). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. sygn. I OSK 1177/12: " z bezczynnością organu na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia tylko wtedy, gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnienia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia’’. Ponadto okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Rozstrzygając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Jak wynika z akt sprawy, żądane pismo, pomimo braku obowiązku, zostało udostępnione skarżącemu przed wniesieniem skargi do sądu. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że stan bezczynności organu administracji publicznej nie występował, gdyby nawet uznać, że skoro załączniki są informacją publiczną to i główny dokument stanowiąc ich dopełnienie, powinien być potraktowany jako nośnik informacji publicznej. Wnioskowany dokument przede wszystkim nie był dokumentem urzędowym. Był to dokument prywatny. Załączniki stanowią zaś integralną część pisma. Nawet gdyby przyjąć, że skoro takie załączniki mają charakter dokumentu urzędowego i stanowią informację publiczną to nie można zarzucić organowi, że pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji, gdy twierdzi, że nie posiada tych dokumentów a ponadto nie jest ich wytwórcą i nie ma dowodów, że stał się ich posiadaczem choć istnieje wyłącznie domniemanie. Z pisma z 10 .10 .2019 r. WUOZ wynika, że organ wystąpił do Starostwa o udostępnienie dokumentów sygnowanych przez ten organ o sygnaturze podanej w opisie załączników do udostępnienia wnioskowanego pisma i takie dokumenty przesłał wnioskodawcy. W tych okolicznościach, organ wykonał czynności, których z formalnego punktu widzenia uczynić nie musiał. Mając na uwadze przedstawioną ocenę, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o jej oddaleniu.