II SAB/Bd 48/16

Dnia 28 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 roku sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego części obiektu budowlanego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku położonym przy ul. S. 7 w Ś., 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. na rzecz P.S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] 2016 r. P. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego części obiektu budowlanego – przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) budynku przy ul. [...] w [...]. Skarżący przedstawiając przebieg postępowania wskazał, że zostało ono wszczęte z urzędu przez PINB zawiadomieniem z dnia [...] 2003 r., [...]. Organ wezwał do zapoznania się z materiałem dowodowym z informacją , że sprawa zostanie rozpatrzona do [...] 2003 r., po czym poinformował o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do [...] 2003 r. z uwagi na to, że podczas prowadzenia postępowania w innej (nieokreślonej) sprawie dotyczącej tego samego budynku, zostały ujawnione dokumenty mające znaczenie w przedmiotowej sprawie. Decyzją z [...] 2003 r. (znak [...]), organ nakazał S. J. - zarządcy budynku, przeprowadzić kontrolę stanu technicznej sprawności przewodów kominowych – dymowych, spalinowych i wentylacyjnych i dostarczyć protokół nakazanej kontroli do PINB, stwierdzając jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji, że uznano iż kominy budynku mogą spowodować zagrożenie zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] 2003 r. (znak [...]). Naczelny Sąd Administracyjny O/Z w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Bd 2175/03 uchylił ww. decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. [...] 2004r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do materiału dowodowego w sprawie. Kolejnym zawiadomieniem z [...] 2004 r. organ poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy - [...] 2004r. Postanowieniem z dnia [...] 2004 r. (znak [...]) PINB nakazał S. J., zarządcy przedmiotowego budynku, przeprowadzenie kontroli stanu technicznego sprawności przewodów kominowych w budynku w terminie do [...] 2004 r. Skarżący wskazał, że po wydaniu tego postanowienia PINB zaniechał dokonywania jakichkolwiek czynności, skutkiem czego w [...] 2010 r. dwa kominy pękły. Do kominów tych w 2008 r., zostały w warunkach samowoli budowlanej, podłączone dwa kotły c.o. z piwnicy. Oba pęknięte kominy znajdują się w ścianie pomieszczenia gabinetu kancelarii notarialnej skarżącego. Po 11 latach, wobec rażącej bezczynności organu, skarżący skierował do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (nazwane skargą). W odpowiedzi na co WINB, pismem z [...].2015 r. zalecił PINB przeanalizowanie od 2003 r. prowadzonych postępowań wyjaśniających i administracyjnych, celem ostatecznego zakończenia sprawy utrzymania budynku przy ul. [...] w [...]. W piśmie tym organ uznał "skargę" strony za bezzasadną, ponieważ zwłoka w zakończeniu postępowania nastąpiła z przyczyn leżących po stronie współwłaścicieli budynku, co w ocenie skarżącego nie jest prawdą. Zdaniem skarżącego nie ma żadnych powodów, dla których organ nie mógł przez ponad 13 lat wydać decyzji i zakończyć postępowania. Skarżący ponownie zwrócił uwagę, że od czasu wydania postanowienia z dnia [...].2004 r. nakazującego S. J. przeprowadzenie kontroli stanu technicznej sprawności przewodów kominowych organ nie zrobił nic, a winien podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie art. 66 lub 67 Prawa budowlanego. W sprawie tej, w ocenie skarżącego, organ nie wypełnił żadnego z obowiązków, które ciążą na nim w sytuacji wyraźnego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. Poza tym organ wyraźnie uchyla się od wydania decyzji i załatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa budowlanego i administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że podjął działania w celu zakończenia postępowania. Wyjaśnił, że po zapoznaniu się z aktami przez strony wyda decyzję rozstrzygającą co do istoty. Wskazał też, że ze względu na znaczny upływ czasu, postępowania przeprowadzone i zakończone, które również dotyczyły przewodów kominowych, dostarczone protokoły z okresowych kontroli (w tym kominiarskie) – które organ dołączył do odpowiedzi na skargę, postępowanie należy umorzyć. Jednocześnie organ przedstawił przebieg postępowań w sprawach dotyczących przewodów kominowych i innych w kamienicy budynku przy ul. [...] w [...], tj. w sprawach: robót budowlanych wykonanych przez K. J. obejmujących przebudowę wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania wraz z montażem kotła c.o. na paliwo stałe; robót budowlanych wykonanych przez S. J. obejmujących przebudowę wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania wraz z montażem kotła c.o. na paliwo stałe w piwnicy budynku; niedrożności, złego stanu technicznego ciągu wentylacyjnego w budynku. Organ wskazał, że z uwagi na to, że współwłaściciele budynku nie spełniają określonego w art. 61 ustawy Prawo budowlane obowiązku, jak również nie spełnili obowiązku usunięcia uszkodzeń mogących spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia (art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego), zawiadomił Prokuraturę Rejonową w [...]. W wyniku interwencji dostarczono wymagane protokoły z okresowych kontroli przedmiotowego budynku. Organ wskazał również, że [...] 2015 r. przeprowadził kontrolę w użytkowaniu przedmiotowej kamienicy. Współwłaściciele budynku do chwili obecnej, nie przedłożyli w pełnym zakresie protokołów z okresowych kontroli budynku, naruszając przepis art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, o czym zawiadomiono Prokuraturę Rejonową w [...]. Podsumowując organ stwierdził, że przedstawione okoliczności oraz zawartość akt administracyjnych wskazują, iż nie dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Wniósł również o uwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy, że funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pełni dopiero od [...] 2013 r. i wcześniej nie wiedział o tym, że postępowanie w omawianej sprawie nie zostało zakończone decyzją. Inspektor, który prowadził to postępowanie został zwolniony dyscyplinarnie w listopadzie 2015 r. W ocenie organu na czas prowadzonego postępowania miały wpływ przede wszystkim liczne pisma i wnioski składane przez skarżącego oraz Państwa Jasińskich, a także ilość postępowań administracyjnych i kontroli prowadzonych w przedmiotowej kamienicy. W ocenie skarżącego skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Inspektor Nadzoru Budowlanego w rozpoznaniu sprawy nieodpowiedniego stanu technicznego części obiektu budowlanego – przewodów kominowych budynku przy ul. [...] w [...]. W pierwszej kolejności należało odnieść się do twierdzeń organu, że skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia. Wskazać należy, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2016 r. poz. 23), dalej jako: "K.p.a.". Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na bezczynność. Skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., co potwierdza znajdująca się w aktach sądowych, kserokopia pisma skarżącego z dnia [...].2015 r., zatytułowanego "skarga", stanowiącego zażalenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie, a także kserokopia pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2015 r. stanowiącego m.in. odpowiedź na wskazane wyżej zażalenie. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi na wyjaśnić na wstępie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zwrócić uwagę trzeba również, że w świetle aktualnego brzmienia art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z analizy powyższego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Wskazać należy w związku z tym, że jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego części obiektu budowlanego – przewodów kominowych, budynku przy ul. [...] w [...]. Oznacza to zatem, że bezprzedmiotowe w sprawie stało się zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i w tym zakresie postępowanie należało umorzyć. Jak już wyżej wskazano nie oznacza to jednak, że Sąd był zwolniony z badania czy w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu. W ocenie Sądu, Inspektor Nadzoru Budowlanego na dzień wniesienia skargi (tj. [...] 2016r.) pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wszczętej przez niego w dniu [...] 2003 r. sprawy administracyjnej, a wieloletnia bezczynność niewątpliwie ma charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy decyzją z dnia [...] 2003 r. [...] organ nakazał S. J. przeprowadzenie kontroli stanu technicznego sprawności przewodów kominowych. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].2003 r., nr [...]. W wyniku złożonej przez P. S. skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2003 r., sygn. SA/Bd 2175/03, Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 i poprzedzającą ją decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2003 r., wskazując, że organ I instancji powinien był wydać w niniejszej sprawie postanowienie, a nie decyzję, zwracając uwagę, że nie rozpoznano wniosku skarżącego z [...].2003 r. o wyłączenie pracownika organu, a także nie rozpatrzono wniosku skarżącego o nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] 2004 r. do organu I instancji wpłynął, ww. wyrok Sądu wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Następnie postanowieniem z dnia [...] 2004 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał S. J., jako zarządcy budynku, przeprowadzić kontrolę stanu technicznego sprawności przewodów kominowych w terminie do [...] 2004 r. Zawartość akt administracyjnych wskazuje na to, że po wydaniu powyższego postanowienia PINB nie podejmował żadnych działań w przedmiotowej sprawie, przez niemalże 12 lat, do czasu otrzymania w dniu [...] 2016 r. skargi P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność. Z powyższych ustaleń jednoznacznie wynika, że nie tylko w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał orzeczenia w sprawie, ale również nie podejmował prawie żadnych czynności w sprawie, a podejmowane przez niego czynności były opieszałe. Zwrócić uwagę należy, że zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§3). W niniejszej sprawie zatem już przed wydawaniem, niekończącego sprawy, postanowienia z dnia [...] 2004 r., można było mówić o przekroczeniu przez organ ustawowego terminu do rozpatrzenia sprawy. Organ powinien był bowiem przystąpić do rozpoznania sprawy z chwilą otrzymania akta administracyjnych sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia [...] 2003 r. – co nastąpiło w dniu [...].2004 r. Tymczasem z akt sprawy nie wynika by, do czasu wydawania postanowienia z dnia [...] 2004 r., organ podjął jakieś konkretne czynność zmierzające do zakończenia postępowania. Fakt zaś, że przez prawie 12 lat, od czasu wydania wyżej wskazanego postanowienia, organ nie podejmował działań w sprawie, wskazuje na rażące przekroczenie przez organ terminu do rozpatrzenia sprawy. Świadczy też o braku należytej staranności w zakresie przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ administracji swoją bezczynność tłumaczy wielością pism i wniosków składanych przez skarżącego i Państwa J. (współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w [...]), a także ilością postępowań administracyjnych i kontroli prowadzonych równolegle w przedmiotowej kamienicy. Zgodzić się należy, że wielość spraw inicjowanych przez strony i kierowanych do organu pism może wpływać na prawidłowe funkcjonowanie organu, paraliżując w pewnym stopniu jego działalność, jednakże w ocenie Sąd nie stanowi to usprawiedliwienia dla wieloletniej bezczynności organu. Przy ocenie charakteru bezczynności organu nie ma również znaczenia to, że osoba sprawująca aktualnie funkcję Inspektor Nadzoru Budowlanego, pełni to stanowisko dopiero od [...].2013 r., jak również wzgląd na nieprawidłowe działanie pracowników organu, zaniedbania organizacyjne pozostają bez wpływu na ocenę charakteru zaniedbań w obowiązku rozpatrzenia sprawy w określonym prawem terminie. Sąd nie jest bowiem uprawniony do badania odpowiedzialności poszczególnych osób pełniących funkcję organu za jego bezczynność. Zmiana na stanowisku osoby pełniącej funkcję organu, nie może spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego. Prowadzenie równolegle przez ten sam organ wielu postepowań w zakresie robót budowlanych i stanu technicznego tego samego budynku, aczkolwiek może powodować utrudnienia w rozgraniczeniu zakresu i przedmiotu poszczególnych postępowań, jednak nie zwalnia to organu od ich prowadzenia i ewentualnego zakończenia stosownie do obowiązujących przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że skarżący podkreśla, że inne postępowania prowadzone przez PINB, z których jak wynika z akt sprawy kilka zostało już ostatecznie zakończonych, nie dotyczyły tej samej sprawy czyli stanu technicznego wszystkich przewodów kominowych. Na ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący wpływ miał również fakt, że organ prowadząc postępowanie praktycznie nie informował stron postępowania o przyczynach niedotrzymania terminu, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 K.p.a. Sąd uwzględniając jednakże wielość spraw prowadzonych równolegle przez PINB w [...] dotyczących tego samego obiektu budowlanego, w których strony o sprzecznych interesach pozostają w oczywistym konflikcie i nie podejmują nawet nakazanych prawem i orzeczeniami działań w zakresie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie wymierzył z urzędu grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle odpowiedzi organu na skargę i podjętych działań, wystarczającą sankcją dla organu jest stwierdzenie przez Sąd bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Z tych powodów, na podstawie art. 149 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.