II SAB/Bd 49/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. W. i B. W. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. B. i A. W. wystąpili ze skargą datowaną na [...] marca 2025r na bezczynność Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w dniu [...] lutego 2025 roku złożyli wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii decyzji podatkowych oraz deklaracji dotyczących nieruchomości położonych w P. w latach 2005-2023 oraz udostępnienie informacji, czy dane dotyczące w/w nieruchomości znajdowały się w EGiB w latach 1990 -2023. W uzasadnieniu podali, że w odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia [...] lutego 2025 roku ([...]) Wójt poinformowała, że udostępnienie informacji wymaga znacznego nakładu pracy i zaangażowania wielu osób, a także, że wnioskodawcy powinni wykazać szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu informacji. W opinii skarżących, odpowiedź Wójta z dnia [...] lutego 2025 r. jest niejasna i nieprecyzyjna. Wójt nie odpowiada wprost na pytanie, czy gmina posiada żądane dokumenty. Zamiast tego, zasłania się "znacznym nakładem pracy" i "informacją przetworzoną". Takie sformułowania są nie do przyjęcia. Brak jednoznacznej odpowiedzi należy interpretować jako potwierdzenie, że gmina nie dysponuje żądanymi dokumentami. W dniu [...] lutego 2025 roku wnioskodawcy złożyli ponowne wezwanie o udostępnienie informacji publicznej, wyznaczając termin załatwienia wniosku do dnia [...] marca 2025r. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymali odpowiedzi na złożone wnioski. Skarżący zaznaczyli, że informacje, o które wnioskują, są niezbędne nie tylko dla wyjaśnienia indywidualnej sytuacji prawnej w toczących się postępowaniach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy, ale także dla zapewnienia transparentności i kontroli społecznej nad działaniami organów administracji publicznej. Brak zaufania do gminy w zakresie prawidłowości naliczania podatków oraz ewidencji nieruchomości, wymaga publicznej kontroli i wyjaśnienia. Udostępnienie żądanych dokumentów pozwoli na ocenę, czy gmina działała zgodnie z prawem i czy prawidłowo wykonywała swoje obowiązki w zakresie podatków i ewidencji gruntów. Jest to szczególnie istotne w kontekście toczących się postępowań sądowych, które mają na celu wyjaśnienie prawidłowości działań gminy w tych obszarach. Brak dostępu do informacji publicznej uniemożliwia społeczną kontrolę i podważa zaufanie do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2025r. (doręczoną w dniu [...].03.2025r.) organ wniósł o jej oddalenie z powodu braku naruszenia przepisów o udostępnianiu informacji publicznej, a przede wszystkim - z uwagi na niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej oraz wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej. W związku z niewskazaniem istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji, została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2025r. Organ w odniesieniu do zapisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków dodatkowo zaznaczył, że zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024r. poz. 1151) prowadzenie ewidencji gruntów i budynków dla obszaru danego powiatu należy do zadań starosty, nie zaś organu wykonawczego gminy. Stąd za niezasadny należy uznać pogląd Skarżących, iż poprzez udostępnienie informacji przetworzonej w zakresie danych dotyczących nieruchomości położonych w miejscowości P. 27 obejmujących działki ewidencyjne o numerach 162/6,162/7,166/1,166/3,166/4,166/5, 168/1,169/2,169/3 znajdowały się w Ewidencji Gruntów i Budynków w latach 1990-2005 i 2006-2019 oraz 2020-2023 - "pozwoli na ocenę, czy gmina działała zgodnie z prawem i czy prawidłowo wykonywała swoje obowiązki w zakresie (...) ewidencji gruntów". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Organ wskazał, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której »znaczność« jest wyznaczona materią żądanej informacji - ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Przesłanką do udostępnienia informacji publicznej mającej charakter informacji przetworzonej jest wykazanie »szczególnie istotnego interesu publicznego« w jej uzyskaniu. Regulacja ta ma bowiem stanowić sui generis barierę ochronną dla podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej przed zalewem wniosków od osób prywatnych o udostępnienie informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych, tym samym prowadzić do uniknięcia sytuacji, w których działania organu są skupione nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Jedyne "postępowania sądowe", które dotyczą kwestii opodatkowania nieruchomości położonych w miejscowości P. 27 obejmujących działki ewidencyjne o numerach 162/6,162/7, 166/1, 166/3, 166/4, 166/5, 168/1, 169/2, 169/3 prowadzone są na skutek skarg A. W. i B. W.. Dotyczą one nieruchomości, których Skarżący są właścicielami. Skargi owe zostały złożone wobec decyzji SKO w B. utrzymującej w mocy decyzje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wznowienia postępowania podatkowego w przedmiocie braku istnienia przesłanek do wznowienia postępowania podatkowego za lata 2005-2023 oraz o odmowie uchylenia decyzji podatkowych za lata 2005 - 2018 i 2019 - 2023. Organ również wskazał, iż wnioski "o wydanie kopii dokumentów" z dnia [...] października 2024r. oraz "o wydanie kopii decyzji podatkowych" z dnia [...] stycznia 2025r. zostały załatwione pozytywnie. Wnioskodawcy otrzymali wnioskowane dokumenty [...] stycznia 2025r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości. Na wstępie wyjaśnić należy, że procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p."), która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej, bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i pkt 4 lit. a) u.d.i.p. i dotyczy podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p. zgodnie z którym, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). W myśl art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W drodze wyjątku ustawodawca uznał, że w określonych sytuacjach konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego", jeśli żąda on udostępnienia tzw. informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Skarżący kierował do organu wnioski o udzielenie informacji i udostępnienie dokumentacji z okresu 30 lat, które miały służyć w jego własnej sprawie prowadzonej przed sądem administracyjnym, jak wskazał organ. Celem natomiast u.d.i.p. nie jest zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji co prawda publicznych, ale przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje, że potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego świadczy, zdaniem sądów, o "nadużywaniu" prawa do informacji. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Organ podkreślił, że skoro treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osób składających wniosek, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to prawidłowym sposobem rozpoznania tego wniosku jest odmowa udostępnienia żądanych informacji, informując o tym wnioskodawców pismem. Skarżący w dniu [...] lutego 2025r. złożyli wniosek o udostępnienie: 1. Kopii dokumentów, które były podstawą do wydania decyzji podatkowych w latach 2006-2019 oraz 2020-2023 dotyczących nieruchomości położonych w miejscowości P. 27 obejmujących działki ewidencyjne o numerach 162/6, 162/7, 166/1, 166/3, 166/4, 166/5, 168/1,169/2,169/3, 2. Informacji, czy urząd gminu posiada deklaracje podatkowe złożone przez Podatników - A. W. i B. W. dotyczące ww. nieruchomości w latach 2006-2019 oraz 2020-2023, 3. Informacji, czy dane dotyczące ww. nieruchomości znajdowały się w EGiD w latach 1990-2005 i 2006-2019 oraz 2020-2023. Rzeczą podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji jest dokonanie oceny, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także ustalenie, czy – pomimo tego, że stanowi ona informację publiczną, nie może zostać udostępniona ze względu na ograniczenia, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] lutego 2025r. organ poinformował Skarżących, iż treść żądania powoduje konieczność szerokiej weryfikacji dokumentacji archiwalnej z okresu 33 lat, tj. 1990-2023. W konsekwencji stwierdzono, iż w tym zakresie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Z tego względu konieczne było wezwanie Skarżących do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu owej informacji. Należy zaznaczyć, że w następstwie pisma organu z dnia [...] lutego 2025r., Skarżący w dniu [...] lutego 2025r. przesłali pismo zatytułowane "ponowne wezwanie do udostępnienia informacji publicznej", w którym zawarli oświadczenie: "nie zgadzam się z Pani argumentacją i jednocześnie podali, że żądają kopii decyzji podatkowych oraz deklaracji dotyczących nieruchomości w P. 27 obejmujących działki ewidencyjne opisane powyżej. To stanowi modyfikację pierwotnie złożonego wniosku, gdyż pierwotnie żądali kopii dokumentów, które były podstawą do wydania decyzji podatkowych w latach 2006-2019 oraz 2020-2023 dotyczących nieruchomości położonych w miejscowości P. 27. Jednocześnie ponownie wezwali o udzielenie informacji o które wnosili we wniosku z [...] lutego 2025r., zakreślając termin na udzielenie odpowiedzi do [...] marca 2025r. Przy braku wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy, przy czym do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W świetle zarzutów skargi należy wskazać, że w przypadku informacji publicznych przetworzonych organ jest uprawniony do domagania się od wnioskodawcy wykazania dlaczego taka informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie organ wydał decyzję w dniu [...] marca 2025r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii dokumentów, które były podstawą do wydania decyzji podatkowych w latach 2006-2019 oraz 2020-2023 dotyczących nieruchomości położonych w miejscowości P. 27 obejmujących działki ewidencyjne o numerach 162/6, 162/7, 166/1, 166/3, 166/4, 166/5, 168/1,169/2,169/3 oraz informacji, czy dane dotyczące ww. nieruchomości znajdowały się w EGiD w latach 1990-2005 i 2006-2019 oraz 2020-2023, jako informacji przetworzonej z powodu niewykazania interesu szczególnie istotnego dla interesu publicznego do udostępnienia informacji. W dniu [...] marca 2025r. pozostawiono awizo na drzwiach mieszkania z informacją, że pismo złożono w Urzędzie Pocztowym. Skarżący wystąpili jednak ze skargą w dniu 15. 03. 2025r., która wpłynęła do organu 17. 03. 2025r. Kopie decyzji podatkowych zostały natomiast doręczone w dniu 24. 01 2025r. z lat 2010-2023, natomiast pozostałe decyzje podatkowe za lata 1990-2010 zostały zniszczone, zatem nie mogły być udostępnione. Doręczono też na wniosek z 27. 01 2025r., kopie posiadanych informacji podatkowych z 2025r. Co do punktu 2 wniosku z [...] lutego 2025r. - deklaracji podatkowych poinformowano, że urząd ich nie posiada. Abstrahując od oceny prawidłowości decyzji z [...] marca 2025r., co nie jest objęte kontrolą Sądu w rozpoznawanej sprawie, Sąd nadmienia, że skarżącym przysługuje prawo wniesienia odwołania od wydanej decyzji i w tej drodze mogą oni kwestionować prawidłowość działania organu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym również badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (aniżeli wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W niniejszym przypadku przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy stanowi okoliczność wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej już po załatwieniu przez organ wniosku z [...] lutego 2025r. W uchwale z 22 czerwca 2020 r. o sygn. II OPS 5/19 (dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), podjętej w składzie 7 sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tj. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania). Na marginesie można dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny także w uchwale z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (dostępnej jak wyżej) przesądził, że również skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem ( w sprawie dostępu do informacji publicznej ponaglenie nie jest wymagane) złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet po uprzednim złożeniu ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia, rozumianego jako przewlekłość niedającą się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W obu przywołanych uchwałach jasno wskazano, że zakończenie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi na bezczynność (czy przewlekłe prowadzenie postępowania) uniemożliwia jej rozpoznanie. Sąd nie może w takiej sytuacji badać, czy przed zakończeniem sprawy organ był bezczynny (prowadził postępowanie w sposób przewlekły). Stanowisko wyrażone w obu przywołanych wyżej uchwałach Sąd orzekający w sprawie podziela i przyjmuje jako własne. Mając na uwadze przedstawione na wstępie rozważania prawne i faktyczne należy uznać, że na datę wniesienia skargi, organ nie był bezczynny, gdyż wydał decyzję co do części wniosku, co do części, nie dysponował informacją, o czym poinformował, a co do części, udzielił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej przesyłając posiadane decyzje. Tym samym, skoro sprawa o udostępnienie informacji publicznej z wniosku z dnia [...] lutego 2025r. została załatwiona przed wniesieniem skargi, skargę jako niedopuszczalną z powodu braku przedmiotu zaskarżenia należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.