II SAB/Bd 5/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Wójta Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Inne do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r., 2. stwierdza, że Wójt Inne dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Inne na rzecz S. J. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 5 kwietnia 2017 r. S. J. złożyło, za pośrednictwem ePUAP, do Urzędu Gminy w Ł. wniosek o udostępnienie informacji publicznej - przez wskazanie: z kim gmina miała obwiązujące w 2016 r. umowy albo komu udzielała doraźnych zleceń odławiania bezdomnych zwierząt, zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom, ilu bezdomnym zwierzętom zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r., jaki był w 2016 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt. Ponadto wnioskujące Stowarzyszenie domagało się udostępnienia treści umów o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom, a także przesłania zwrotnych informacji na skrytkę ePUAP Stowarzyszenia. Dnia [...] marca 2018 r. do Urzędu Gminy w Ł. wpłynęła skarga [...] (reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika - adwokata) na bezczynność w zakresie udostępniania wyżej wskazanej informacji publicznej, w której domagał się: 1. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2017 r., 2. stwierdzenia, że bezczynność Wójta Inne miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż od lat uczestniczy w programie monitorowania działalności schronisk dla zwierząt oraz polityki gmin w ramach badania problemu bezdomności zwierząt. W dniu [...] kwietnia 2017 r. złożony został do organu opisany na wstępie wniosek o udostępnienie informacji publicznej i organ ani nie udostępnił tej informacji, ani też nie powiadomił go o powodach opóźnienia, o terminie udostępnienia informacji, jak również o nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Podniesiono również, że za wniosek pisemny uznać też należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. W tym zakresie strona skarżąca powołała się na stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 16 marca 2009r. w sprawie I OSK 1277/08. Strona skarżąca zauważyła, składając wniosek o udzielenie informacji skorzystała z ePUAP specjalnie dedykowanej komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej, która umożliwia składanie pism elektronicznych ze skutkiem prawnym. Stowarzyszenie podkreśliło, że wysłanie wniosku na skrytkę przypisaną Inne zostało potwierdzone uzyskaniem UPP. O rażącym zaś naruszeniu prawa świadczy czas, jaki upłynął od dnia doręczenia Gminie wniosku. Powyższa skarga została przekazana do tut. Sądu dnia [...] lutego 2019 r., a w odpowiedzi na skargę Wójt Inne wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że udzielił skarżącej informacji w zakresie żądanym we wniosku z [...] kwietnia 2017 r. – co zostało następnie potwierdzone przy piśmie z [...] kwietnia 2019 r. Stosowna odpowiedź na wniosek z [...] kwietnia 2017 r. została udzielona skarżącej (za pośrednictwem poczty elektronicznej) dnia [...] lutego 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił ponadto, że brak wcześniejszej odpowiedzi na wniosek skarżącej spowodowany był tym, że Urząd Gminy był w trakcie przebudowy, a pracownicy wraz całą dokumentacją zostali przeniesieni do tymczasowych miejsc pracy. W trakcie zaś przeprowadzki zaginęły akta skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji przez gminę zadań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Na wstępie zauważyć bowiem wypada, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (aktualnie ponaglenia), ani też innym środkiem prawnym, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (vide: wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05; z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 – dostępne na stronie www.orzeczenia. nsa.gov.pl baza CBOSA). Tytułem wstępu wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej "u.d.i.p"). Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona albo odnosząca się do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W tym miejscu należy też podnieść, że w sytuacji skierowania do organu administracji żądania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ ten może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej albo wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił bądź też poinformować stronę, iż w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła; - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W stanie faktycznym sprawy niesporne pozostaje, że Wójt [...] jest organem zobowiązanym do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że wniosek został przekazany przy użyciu ePUAP w dniu [...] kwietnia 2017 r. na oficjalną i aktualną skrzynkę podawczą platformy elektronicznej organu. Organ tej okoliczności nie kwestionuje. Podkreślenia wymaga również, że u.d.i.p. nie określa żadnych szczególnych wymagań co do formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Można wręcz zauważyć, iż wszystkie jej zapisy jednoznacznie wskazują na wolę ustawodawcy do maksymalnego uproszczenia (odformalizowania) i przyspieszenia procedury w tej sferze. Dlatego też za dopuszczalną, a nawet wskazaną uznać należy formę wniosku w postaci tekstowej wiadomości elektronicznej, w tym także skierowaną do podmiotu zobowiązanego za pomocą platformy ePUAP. Co ważne, nie ma przy tym przeszkód, aby forma taka była realizowana zarówno z wykorzystaniem zwykłej poczty internetowej (e-mail) podmiotu zobowiązanego, jak i za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 570 z późn. zm.), jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a co potwierdza przedłożony przez stronę skarżącą wydruk Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia wniosku, na którym widnieje data jego doręczenia do organu w dniu [...] kwietnia 2017 r. Należy przy tym zaznaczyć, że ewentualne ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej lub za pomocą platformy ePUAP wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15 – dostępny w bazie LEX nr 1989918). Z powyższego wynika, że strona skarżąca miała prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystała przesyłając wniosek na skrzynkę podawczą organu, a organ po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku popadł w bezczynność, która została usunięta dopiero po 22 miesiącach w dniu [...] lutego 2019r., kiedy to udzielono odpowiedzi na wniosek. Skoro jednak organ przed rozpoznaniem skargi udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego postępowanie sądowe dotyczący nakazania organowi rozpatrzenia wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżącego przed przekazaniem skargi do Sądu, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. (pkt 1 wyroku). Udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 dostępny w bazie LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka właśnie sytuacja zaistniała, w ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy, bowiem wyłącznie brak należytej organizacji pracy Urzędu uniemożliwiły organowi rozpoznanie wniosku skarżącego. Prowadzenie prac remontowych w budynku urzędu nie może usprawiedliwiać braku zapoznania się z korespondencją przekazywaną do organu za pośrednictwem drogi elektronicznej. Nie wystąpiły żadne przeszkody natury technicznej utrudniające lub uniemożliwiające zapoznanie się z treścią wniosku przekazanego na skrzynkę podawczą ePUAP organu. Ponadto organ udzielił odpowiedzi po upływie 11 miesięcy od daty wniesienia skargi. Takie działanie organu i rażące przekroczenie ustawowego terminu do udzielenia informacji publicznej nie może zyskać aprobaty w demokratycznym państwie prawa. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie skarżącego oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (uiszczony wpis, koszty zastępstwa procesowego).