II SAB/Bd 5/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. F. na bezczynność Inne w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Inne w G. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. w zakresie jego pkt 2, 3 i 4 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że Inne w G. dopuścił się bezczynności w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Inne w G. na rzecz skarżącego kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący – T. F. w dniu [...] kwietnia 2023 r. złożył do G. sp. z o.o. w G. (dalej określna jako Spółka), w formie wiadomości e-mail, wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umowy "Kompleksowej budowy I. - budynku biurowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, wraz z systemem sterowania budynkiem oraz niezbędnym do tego systemu sprzętem teleinformatycznym wraz z wyposażeniem multimedialnym, wykonaniem stałej zabudowy meblowej oraz zielenią i elementami zagospodarowania terenu. Serwis i konserwacja: urządzeń, systemów instalacji w okresie gwarancji", którą GPP zawarła z wykonawcą: J. sp. z o.o. sp. k. w G. Skarżący zwrócił się o udzielenie następujących informacji: 1. treści umowy z Wykonawcą oraz aneksów do tej umowy (z wyłączeniem -załączników obejmujących dokumentację projektową / z wyjątkiem harmonogramu), 2. wniosków Wykonawcy o sporządzenie aneksu do umowy oraz odpowiedzi udzielonych przez Państwa Wykonawcy, 3. ewentualnego uzasadnienia lub uzasadnień zawarcia aneksu lub aneksów do umowy jeśli zostało lub zostały sporządzone, 4. ewentualnego protokołu lub protokołów rad budowy / narad koordynacyjnych dotyczących Umowy z okresu od listopada 2022 r. do dnia dzisiejszego. Skarżący wniósł o udzielenie informacji w formie wiadomości e-mail na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na wniosek Spółka [...] maja 2023 r. przesłała na wskazany przez Skarżącego adres poczty elektronicznej informację w zakresie pkt 1. W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności oraz że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Spółki na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł; 4) zasądzenie od Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że Spółka nie rozpoznała wniosku w zakresie jego pkt 2, 3 i 4. Podał ponadto, że termin na udzielenie wnioskowanych informacji upłynął. Żądana informacja nie została udostępniona w całości. Spółka nie wydała w sprawie decyzji odmownej. W piśmie z [...] października 2023 r. Skarżący ponownie wystąpił o udzielenie informacji publicznej. W dniu [...] października 2023 r. Spółka w odpowiedzi na powyższy wniosek wniosła o jego sprecyzowanie. Udzielona informacja była niekompletna i nie wyczerpała wniosku o udzielenie informacji publicznej. W piśmie z [...] października 2023 r. Skarżący ponownie zwrócił się o udzielenie informacji, wnosząc o przesłanie załączników do aneksu nr 5. Prośbę tę ponowił w piśmie z [...] listopada 2023 r. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że udostępniła informację zawartą w pkt 1 wniosku, uznała natomiast, że w zakresie punktów 2, 3 i 4 informacje żądane przez Skarżącego nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Spółka na poparcie swojego stanowiska powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazała, że Skarżący żądał udostępnienia dokumentów wewnętrznych (korespondencja pomiędzy wykonawcą a zamawiającym), co nie może podlegać udostępnieniu, bowiem nie stanowi informacji publicznej. Aneksy do umowy, uznane za informację publiczną, zostały Skarżącemu w całości udostępnione. Dalej Spółka wskazała, że nawet gdyby uznać, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to należałoby uznać ją za informację przetworzoną. Wówczas musiałaby dokonać szerokiej analizy całej korespondencji prowadzonej w toku realizacji inwestycji i odnaleźć w nich pisma dotyczące aneksów oraz oznaczyć fragmenty tych pism, które odnoszą się do aneksów. Wymagałoby to dużego nakładu pracy po jej stronie. Należałoby je wówczas uznać za informacje przetworzone w rozumieniu art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która udostępniane są w sytuacji, gdy jest to istotne dla interesu publicznego. Z powyższych względów wniosek z pkt 2 stanowi informację przetworzoną. W konsekwencji, Skarżący powinien wykazać, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Spełnienia ww. przesłanki Skarżący nie może wykazać, bowiem żądane informacje są mu niezbędne do jego indywidualnej sprawy, a nie sprawy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako ppsa). Rozpoznając skargę na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej powoływana jako udip), sąd w pierwszej kolejności musi rozważyć, czy zaistniały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe pozwalające na stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 udip, oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 udip. Ww. przepisy wskazują na bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Przepis ten jest konsekwencją przyjętego w ustawie rozwiązania - ustawowego nakazu udostępnienia wszystkich tych informacji publicznych, które pozostają w posiadaniu zobligowanego podmiotu, a których ujawnienia nie zabraniają odrębne przepisy prawa. Zaznaczyć należy także, że katalog informacji publicznej podlegającej udostępnieniu zawarty w art. 6 udip nie jest katalogiem zamkniętym. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 udip nie budzi wątpliwości, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został m.in. na osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. G. sp. z o.o. w G. jest spółką prawa handlowego, w której ponad połowę akcji posiada Gmina Miasto G., która dysponując majątkiem publicznym, należy do podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 udip do udostępnienia informacji publicznej. Objęte wnioskiem Skarżącego informacje w zakresie zawierania umów cywilnoprawnych organu z podmiotami zewnętrznymi posiadają generalnie walor informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że przepisami udip objęte są również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Wobec tego, że obie przesłanki (podmiotowa i przedmiotowa) udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione, Spółka, do której skierowano wniosek, winna była podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Stosownie do art. 4 ust. 3 udip, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy na piśmie o nieposiadaniu żądanej informacji. Natomiast jeśli organ posiada określoną informację publiczną, powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. W art. 16 ust. 1 przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Na gruncie wyżej wskazanych przepisów bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1). Jak wynika z akt sprawy, Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania następujących informacji: 1. treści umowy z Wykonawcą oraz aneksów do tej umowy (z wyłączeniem -załączników obejmujących dokumentację projektową / z wyjątkiem harmonogramu), 2. wniosków Wykonawcy o sporządzenie aneksu do umowy oraz odpowiedzi udzielonych przez Państwa Wykonawcy, 3. ewentualnego uzasadnienia lub uzasadnień zawarcia aneksu lub aneksów do umowy jeśli zostało lub zostały sporządzone, 4. ewentualnego protokołu lub protokołów rad budowy / narad koordynacyjnych dotyczących Umowy z okresu od listopada 2022 r. do dnia dzisiejszego. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek, organ w dniu [...] maja 2023 r. udzielił skarżącemu informacji, w zakresie pkt 1, odpowiadając na wskazany przez skarżącego adres. Z akt sprawy wynika również, że wnioskowana informacja, w zakresie pkt 2, 3 i 4 wniosku, nie została udostępniona Skarżącemu, ani nie została wydana również decyzja odmowna. W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: 1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 udip; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 udip); 2) poinformować wnioskodawcę, że: - jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach udip, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, - podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 udip), - w sprawie obowiązuje odrębny tryb udostępnienia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 udip); 3) odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 udip, 4) odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, 5) umorzyć w formie decyzji postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 udip stosownie do art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 udip. Przepis art. 16 udip stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z określonym wyjątkami. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 udip, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnieniu informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). Odpowiednie stosowanie przepisów art. 16 udip oznacza, że odmowa udostępnienia informacji publicznej także przez podmioty niebędące organami władzy publicznej następuje w formie decyzji (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 603/15). Adresat wniosku powinien podjąć powyższe działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 udip). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań skutkuje bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Spółki. Skarżący wystosował wniosek z [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, który nie doczekał się reakcji zgodnie z formą przyjętą w ustawie o dostępie do informacji publicznej (opisaną powyżej) oraz wypracowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip. W udzielonej odpowiedzi na skargę Spółka argumentowała, że w jej ocenie informacje żądane przez Skarżącego, a zawarte w pkt 2, 3 i 4 wniosku, nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Spółka wskazała, że Skarżący żądał udostępnienia dokumentów wewnętrznych (korespondencja pomiędzy wykonawcą a zamawiającym), co nie może podlegać udostępnieniu, bowiem nie stanowi informacji publicznej. W związku z zaprezentowanym stanowiskiem i uznaniem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, Spółka nie rozpatrzyła wniosku zgodnie z formą przyjętą w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dalej Spółka wskazywała, że nawet gdyby uznać, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to należałoby uznać ją za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 udip, która udostępniana jest w sytuacji, gdy jest to istotne dla interesu publicznego. W konsekwencji, Skarżący powinien wykazać, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W tym zakresie wskazać należy, że w przypadku zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej Spółka winna w wezwaniu skierowanym do Skarżącego poinformować go o takim charakterze żądanej informacji i zobowiązać do wykazania, że jej uzyskanie jest związane z wykazaniem szczególnie istotnego interesu publicznego. Obowiązek ustalenia, czy objęta wnioskiem informacja ma taki charakter, ciąży na podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 udip, a odmowa jej udostępnienia może nastąpić wówczas, gdy wnioskodawca, zobowiązany do wykazania szczególnej istotności żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego, nie wykaże istnienia takiego interesu. Zatem, jeżeli Spółka uznała żądaną informację za przetworzoną, to powinna w terminie 14 dni od złożenia wniosku zażądać wykazania dodatkowej przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, względnie zachować się zgodnie z art. 15 udip (pobranie dodatkowej opłaty), a następnie postąpić stosownie do reakcji na żądanie wykazania przesłanki interesu publicznego. W niniejszej sprawie nic takiego nie miało miejsca. Podkreślić należy, że składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie ma obowiązku jego uzasadnienia, ani obowiązku oceny, czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi on wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, w przypadku wykazania szczególnej istotności żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego, winien taką informację udostępnić, natomiast w przypadku gdy istnienie takiego interesu nie zostanie wykazane, wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W decyzji takiej podmiot ten winien wykazać przetworzony charakter informacji oraz brak wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Reasumując, należy stwierdzić, że Spółka w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udzieliła pełnej informacji, nie poinformowała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie wszczęła procedury związanej z informacją przetworzoną, ani też nie wydała decyzji odmownej. Reasumując, Spółka zobowiązana była rozpoznać wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z zachowaniem trybu, formy i terminu, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczyniła, naruszając normę art. 13 ust. 1 tej ustawy. Uzasadniało to częściowe uwzględnienie wniesionej skargi. W związku z powyższym Sąd - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ppsa - zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. w zakresie jego pkt 2, 3 i 4 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku). Nie było zasadne zobowiązywanie Spółki do udzielenia informacji określonej w pkt 1 wniosku, ponieważ została ona udzielona Skarżącemu, zatem w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu zgodnie z art. 151 ppsa (pkt 3 wyroku). W myśl art. 149 § 1a ppsa, sąd jest zobowiązany stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a ppsa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa jest taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Spółka bowiem wprawdzie nie zachowała terminów ustawowych do załatwienia wniosku wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz właściwej procedury, jednak argumentacja wskazana w odpowiedzi na skargę pozwala na uznanie, że nie było to działaniem celowym i zamierzonym, lecz wynikało z niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oddalając skargę w zakresie zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej (art. 151 ppsa), Sąd miał na uwadze to, że zachowanie organu nie nosiło znamion celowego uchylenia się od ustawowych obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej i nie można mówić o uzasadnionej obawie, że bez dodatkowej sankcji Spółka nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. O zasądzonych na rzecz Skarżącego kosztach postępowania w kwocie 497 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ppsa (pkt 4 wyroku).