II SAB/Bd 51/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezydent Miasta, w nawiązaniu do wniosku Komisji z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, poinformował, że nie jest w posiadaniu informacji w zakresie liczby nauczycieli, którzy otrzymali nagrodę dyrektora szkoły, podzielonych według wysokości uzyskiwanego, określonego procentowo, dodatku motywacyjnego we wszystkich szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym było Miasto w latach 2014-2017. W uzasadnieniu organ wskazał, że informacja dotycząca nagród dyrektora pozostaje w wyłącznym posiadaniu dyrektorów szkół i nie posiada on takowej informacji. Tym samym nie jest możliwe udzielenie żądanej informacji publicznej. Skargę na bezczynność Prezydenta Miasta złożyła Komisja (zwana dalej skarżącą) wnosząc o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta i zobowiązanie go do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od zwrotu organowi akt postępowania W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent pismem z [...].10.2017 r. poinformował, że informacja publiczna zawarta we wniosku stanowi informację publiczną przetworzoną, tym samym jej udostępnienie jest możliwe tylko w przypadku wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z [...].10.2017 r. skarżąca wskazała, że szkoły i placówki oświatowe, dla których organem prowadzącym jest Miasto, są finansowane z budżetu samorządu terytorialnego, czyli ze środków publicznych. Środki te w części przeznaczane są na dodatki motywacyjne i nagrody, które to składniki winny być przyznawane zgodnie z zasadami określonymi w stosownych uchwałach Rady Miasta regulujących te kwestie. Skarżąca - jako organizacja związkowa - powołana jest natomiast m.in. do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy, w tym postanowień w zakresie równego traktowania pracowników. Decyzją z [...].12.2017 r. Prezydent Miasta odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej wskazując, że wnioskodawca na wezwanie organu dla wyjaśnienia celu uzyskania żądanych informacji i wykazania istnienia interesu publicznego, interesu takiego nie wykazał. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta wydał [...].04.2018 r. decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji, uznając je za informacje przetworzone. Podstawą odmowy było twierdzenie Prezydenta, że w odniesieniu do żądanych przez skarżącą informacji nie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. Na skutek skargi wniesionej przez Komisję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7.11.2018 r., II SA/Bd 872/18, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2018 r. Pismem z [...].06.2019 r. Prezydent Miasta odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej informując o tym, że jej nie posiada. Skarżąca wskazała, że przez ponad rok trwania postępowania organ nie wskazywał na okoliczność braku tych danych, nie kwestionował swojej właściwości w zakresie posiadanych informacji. Prezydent konsekwentnie odmawiał udostępnienia informacji publicznej powołując się na ich przetworzony charakter, a także brak szczególnej istotności dla interesu publicznego. Skarżąca podkreśliła, że organ nie uprawdopodobnił tego, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, ograniczając się do informacji, że dane dotyczące nagród dyrektora pozostają w posiadaniu dyrektorów szkół. W ocenie skarżącej, jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W wyroku z 26.01.2017 r., I OSK 2055/16, NSA zauważył, że w orzecznictwie i piśmiennictwie szeroko rozumie się zwrot "udostępnianie informacji", który obejmuje także informację o nieposiadaniu żądanych dokumentów. Podkreślił przy tym, że "w takiej sytuacji nie wystarczy nawet samo stwierdzenie nieposiadania, ale koniecznym jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Ma to na celu w szczególności umożliwienie osobie (podmiotowi) dochodzenie jej praw i oddalenie potencjalnego zarzucenia organowi bezczynności". Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 K.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy (zob. wyrok NSA z 9.04.2014 r., IOSK 2423/13). Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, w budżetach organów prowadzących szkoły tworzy się specjalny fundusz na nagrody dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze w wysokości co najmniej 1% planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych, z przeznaczeniem na wypłaty nagród organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkól. Na podstawie upoważnienia z art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela Rada Miasta podjęła uchwałę ustalająca kryteria i tryb przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli utworzonego ze środków budżetu Miasta. W uchwale tej - w § 4 - określono warunki przyznawania nagród przez dyrektorów szkół wskazując, jakie osiągnięcia i zadania, jakich realizacja ma znaczenie dla przyznania tych nagród. Bezspornym jest, że nagrody te finansowane są ze specjalnego funduszu tworzonego w organie prowadzącym szkoły. Prezydent ma zatem wiedzę nie tylko o wysokości tego funduszu, ale winien także dysponować wiedzą, jak ten fundusz jest rozdysponowywany, a zatem kto i w jakiej wysokości uzyskuje środki z tego funduszu. Skoro dysponentem funduszu jest Miasto i to ono jest zobowiązane do nadzorowania dysponowania środków, a więc ich wypłaty na poszczególne nagrody przyznawane przez dyrektorów, to oczywistym jest, że Prezydent winien mieć wiedzę o tym, w jaki sposób i na czyją rzecz, a także w jakiej wysokości środki te zostają przeznaczone. Zatem, Prezydent posiada, a już na pewno posiadać powinien, dane dotyczące przyznawanych przez dyrektorów nagród, finansowanych ze środków Miasta. W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezydent Miasta nie podaje, dlaczego nie posiada danych odnośnie nagród dyrektorów, czy wynika to z braku uzyskiwania od dyrektorów szkół stosownych informacji, czy też z braku szczegółowej kontroli w tym zakresie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony na początku października 2017 r., a Prezydent, przez bardzo długi czas postępowania, wydając decyzje odmowne, nie powoływał się na okoliczność braku tych danych. Co więcej, w decyzji odmownej z dnia [...] kwietnia 2018 r., Prezydent Miasta wskazywał, odmawiając udostępnienia informacji z uwagi na brak szczególnej istotności dla interesu publicznego w odniesieniu do żądanych przez wnioskodawcę informacji, że organ "badając z urzędu kwestię prawidłowości przyznawania nagród i dodatków motywacyjnych nauczycieli w zakresie żądanym we wniosku nie stwierdził uchybień w tym działaniu." Jeśli organ przeprowadzał postępowanie, to musiał dysponować danymi co do tych nagród i zasad ich przyznania i pokrycia ze środków swojego budżetu. Dlaczego tymi danymi nie dysponuje obecnie, tego Prezydent nie wyjaśnia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej nie posiada żądanej informacji, a informacja ta ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), właściwą formą odmowy jest udzielanie wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi. Wymóg uprawdopodobnienia braku posiadania stosownych informacji wiąże się w istocie z koniecznością uprawdopodobnienia faktów, z których twierdzenie o braku takowych informacji jest wywodzone. W tym zakresie Prezydent wskazał osoby, które w posiadaniu takich informacji się znajdują (dyrektorzy szkół i placówek). Obalenie ww. uprawdopodobnienia nieposiadania stosownych informacji zaistniałoby jedynie w przypadku, gdy złożony zostałby wniosek do jednego bądź kilku bądź wszystkich dyrektorów szkół i placówek w zakresie materialnie tożsamym co do Prezydenta Miasta, a którykolwiek z dyrektorów odmówiłby udzielenia stosownej informacji z uwagi na to, że jej nie posiada. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dyrektorzy szkół i placówek także na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej są obowiązani informację publiczną udostępniać. Nadto, Prezydent podkreślił, że w latach 2014-2017 obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli utworzonego ze środków budżetu Miasta (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...]). W jej § 1 wyraźnie rozdzielono nagrody dyrektora od nagród Prezydenta Miasta. Idąc dalej, w § 3 ust. 2 wskazano, że: "Wysokość nagrody dyrektora określa dyrektor szkoły, a wysokość nagrody Prezydenta Miasta dla nauczycieli i dyrektorów szkół prowadzonych przez Miasto określa Prezydent Miasta.". Na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 967) tworzy się specjalny fundusz na nagrody dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze w budżetach organów prowadzących szkoły w wysokości co najmniej 1% planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych, z przeznaczeniem na wypłaty nagród organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół. W tym względzie zbyt daleko idący jest pogląd skarżącej, że z faktu tworzenia funduszu w obrębie finansów publicznych wywodzony jest obowiązek Prezydenta prowadzenia szczegółowej ewidencji osób, którym nagroda dyrektora została przyznana. Takie szczegółowe dane posiadają jedynie dyrektorzy szkół. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W analizowanej sprawie zapadł wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.11.2018 r., sygn. II SA/Bd 872/18, w którym wskazano m.in., że nie budziło wątpliwości, iż żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną i że organ jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał ponadto, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. (uchylonej przez SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r.) Prezydent wskazał, iż nie posada informacji o nagrodach dyrektorów szkół, co oznaczałoby, że w tym zakresie nie powinien był on wydawać decyzji odmownej, a jedynie niezwłocznie poinformować wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Wydanie w takiej sytuacji decyzji odmownej co do całości wniosku należałoby zakwalifikować jako istotną nieprawidłowość. Tymczasem, co należy wyraźnie podkreślić, Prezydent w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., a także SKO w zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie odnieśli się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej o nauczycielach nagrodzonych nagrodą dyrektora, pomimo że decyzje wskazanych organów wydane zostały co do całości wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W świetle powyższego, niezasadne są zarzuty skargi co do tego, że w przypadku braku dysponowania żądanymi informacjami, Prezydent był zobowiązany do wydania decyzji, a nie jedynie do poinformowania o tym na piśmie (co też w niniejszej sprawie uczynił). Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie potwierdzał w toku postępowania, że posiada żądane informacje publiczne, będące przedmiotem niniejszej sprawy. Prezydent wyjaśnił również, że dane, których udostępnienia domaga się skarżąca, znajdują się w dyspozycji dyrektorów szkół (powołując się w tym zakresie na treść uchwały Rady Miasta), ponieważ to właśnie przez nich są przyznawane. Inną kwestią jest natomiast efektywność sprawowania przez Prezydenta nadzoru nad wydatkowaniem środków publicznych, której w realiach niniejszej sprawy de facto nie ma i może budzić to istotne wątpliwości, tym niemniej nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy. Organ w przekonywający sposób wyjaśnił, że nie posiada żądanych informacji publicznych, co pociągało konieczność udzielenia w tym zakresie skarżącej stosownego pisemnego powiadomienia, co też Prezydent w prawidłowy sposób uczynił. Skarżąca natomiast w żaden sposób w treści skargi nie wykazała, że Prezydent, wbrew swoim twierdzeniom, jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.