II SAB/Bd 52/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność D. K.-P. O. N. F. Z. w B. w przedmiocie wydania Europejskiej Karty Ubezpieczenia Zdrowotnego 1. zobowiązuje D. K.-P. O. N. F. Z. w B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2019 r., w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że D. K.-P. O. N. F. Z. w B. dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia [...] 2019 r. D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie wydania karty EKUZ. Jak wskazał skarżący, organ od [...] 2019r.pozostaje bezczynny w wydaniu karty EKUZ. Skarżący dodał, że naraża się go i Skarb Państwa na dodatkowe koszty w związku z bezczynnością organu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie organu na czynność wydania Europejskiej Karty Ubezpieczenia Zdrowotnego (EKUZ) nie przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego. Organ dodał, że warunkiem dopuszczalności skargi jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Organ wyjaśnił ponadto, że w wyniku weryfikacji wniosku skarżącego z dnia [...] 2019 r. ustalono, że do wniosku nie załączonego dokumentu potwierdzającego prawo do świadczeń wynikających z art. 67 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm.). Skarżący został poinformowany o konieczności przedłożenia stosownego zaświadczenia, a wniosek pozostawiono do ponownego rozpatrzenia. Organ dodał, że z załączonych do skargi dokumentów wynika, że skarżący był osobą ubezpieczoną w okresach od [...].2008 r. do [...].2013 r. i od [...].2013 r. do [...].2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w znacznej części zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić należy również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zgłoszonych przez organ zarzutów formalnych związanych z niedopuszczalnością wniesionej skargi, które w ocenie organu winny skutkować jej odrzuceniem. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wydania Europejskiej Karty Ubezpieczenia Zdrowotnego (dalej jako: karta EKUZ). Kwestię tę regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2014 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019, poz. 1373 ze zm.). Zgodnie z art. 51 ust. 1 tejże ustawy, w celu potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej przysługujących świadczeniobiorcy, zgodnie z przepisami o koordynacji, na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, na zasadach i w zakresie określonych w przepisach o koordynacji, Europejską Kartę Ubezpieczenia Zdrowotnego lub zaświadczenie o prawie do tych świadczeń. W myśl zaś przepisu art. 109 ust. 6 cyt. ustawy w sprawach o których mowa w ust. 1 – tj. sprawach dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, w zakresie nieuregulowanym ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przepisy nie określają formy prawnej, w jakiej powinno zostać załatwione żądanie wydania karty EKUZ. Nie ulega jednak wątpliwości, że żądanie to ma charakter administracyjny i stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej dotyczącą objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Indywidualne żądanie wydania karty EKUZ podlegać będzie zatem, w świetle art. 109 ust. 1 cyt. ustawy rozpoznaniu przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Natomiast wydanie karty jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach rozpoznawania skarg na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie karty EKUZ. W niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień organu, powodem niewydania skarżącemu karty EKUZ był brak załączenia przez skarżącego dokumentu potwierdzającego prawo do świadczeń wynikających z art. 67 ust. 7 cyt. ustawy – tj. prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego w okresie trwania postępowania o przyznanie renty, pomimo wygaśnięcia obowiązku ubezpieczenia. Organ wskazał, że w związku z brakiem przedłożenia przez stronę stosownego zaświadczenia, pracownik oddziału NFZ skontaktował się telefonicznie ze stroną informując o konieczności przedłożenia stosownego zaświadczenia, a po zakończonej rozmowie sporządził notatkę i "pozostawił wniosek do ponownego rozpatrzenia". W istocie zatem sprawa z wniosku skarżącego nie została w żaden sposób zakończona, a organ czekał aż skarżący uzupełni braki wniosku. Jak już wyżej wskazano przepisy nie określają formy prawnej, w jakiej powinno zostać załatwione żądanie wydania karty EKUZ. Jednakże, w ślad za poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, stwierdzić należy, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnej formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie to jest bowiem konsekwencją wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, z którą należy wiązać prawo do procesu i prawo do sądu. Jak podkreślił we wskazanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancje rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydanej w odpowiedniej procedurze, która podlega kontroli. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy z przedłożonych przez stronę dokumentów nie wynika, by mogła być jej wydana karta EKUZ potwierdzająca prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, a strona mimo wezwania organu nie uzupełnia powyższych braków, organ winien wydać decyzję odmowną. Brak wykazania przez wnioskodawcę, że przysługują jej prawa do świadczeń opieki zdrowotnej nie może być traktowany jako brak formalny wniosku, którego nieuzupełnienie skutkowałoby, w myśl art. 64 k.p.a pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Badanie tej kwestii mieści się bowiem w merytorycznym rozpoznawaniu wniosku. Po wezwaniu strony do przedłożenia wymaganych dokumentów organ powinien załatwić sprawę w terminach wynikających z k.p.a., nie zaś, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, pozostawiać sprawę "do ponownego rozpatrzenia". Zdaniem Sądu, organ nie załatwiając sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., pozostaje w bezczynności. Skoro na dzień orzekania przez Sąd, organ nie zakończył postępowania administracyjnego, to okoliczność ta uzasadniała zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co też uczynił sąd w niniejszej sprawie na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. W niniejszej sprawie organ podejmował działania w celu załatwienia wniosku skarżącego, o czym świadczy notatka z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej ze skarżącym w dniu [...].2019 r., jednakże w skutek wadliwej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych organ przyjął, że brak przedłożenia wymaganego zaświadczenia nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej. Wobec uznania, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że brak jest przesłanek uzasadniających przyznanie skarżącemu, w oparciu o przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej mającej charakter swoistego zadośćuczynienia za rozpoznawanie sprawy z naruszeniem przepisów prawa i w związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w powyższym zakresie.