II SAB/Bd 53/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. w J. na bezczynność Kierownika Zakładu w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Kierownika Zakładu w K. do rozpatrzenia pkt 1 wniosku Stowarzyszenia N. w J. z dnia [...] maja 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Kierownik Zakładu w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Kierownika Zakładu w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zwraca ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. Stowarzyszenie N. P. z siedzibą w J. wniosło skargę na bezczynność Kierownika Gminnego Zakładu K. I. z siedzibą w K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z [...] maja 2019 r. Stowarzyszenie zarzuciło Kierownikowi naruszenie: - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwanej w skrócie "u.d.i.p.") poprzez brak udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji, w sytuacji gdy żądana informacja stanowi w myśl ww. przepisów informację publiczną, - art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu na wniosek, w sytuacji gdy w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy I. zostały wskazane jedynie koszty związane z organizacją uroczystości obchodów 25-lecia Gminnego Zakładu K. I., nie zaś dokumenty w postaci faktur, o które wnioskowało Stowarzyszenie; - art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak rozpatrzenia wniosku skarżącego zgodnie ze wskazanymi przepisami. Podnosząc ww. zarzuty Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Kierownika Zakładu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz o stwierdzenie, że bezczynność Kierownika Zakładu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stowarzyszenie wskazało, że wnioskiem z [...] maja 2019 r. zwróciło się do Kierownika Gminnego Zakładu K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu wszystkich faktur odnoszących się do imprezy obchodów 25 – lecia istnienia Zakładu, zorganizowanej w K. K. w miejscowości C., oraz o wskazanie listy wszystkich osób publicznych zaproszonych na ww. uroczystość. W odpowiedzi Kierownik Zakładu pismem z 3 czerwca wskazał, że koszty obchodów 25-lecia zakładu są ujęte w budżecie Zakładu, stanowiącym załącznik do budżetu Gminy I. na 2019 r. Budżet ten, przyjęty uchwałą Rady Gminy I. nr [...] jest dostępny na stronie BIP Urzędu Gminy I., zatem zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie podlega udostępnieniu na wniosek. Kierownik udzielił przy tym skarżącemu częściowej informacji w zakresie osób zaproszonych na uroczystość. Pismem z [...] czerwca 2019 r. skarżące Stowarzyszenie podtrzymało wniosek w zakresie przekazania wszystkich faktur odnoszących się do ww. imprezy. Stowarzyszenie zaznaczyło, że wskazanie na ujęcie kosztów imprezy w budżecie nie jest odpowiedzią na wniosek Stowarzyszenia, gdyż nie jest to tożsame z udostępnieniem konkretnych faktur, które nie zostały wcześniej udostępnione przez Zakład i nie funkcjonują w obiegu publicznym. Pismem z [...] czerwca 2019 r. Kierownik Zakładu podtrzymał swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Kierownik Zakładu wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Kierownik Zakładu wskazał, że zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Biorąc zatem pod uwagę, iż Stowarzyszenie otrzymało odpowiedź na wniosek z [...] maja 2019 r. w dniu [...] czerwca 2019 r., termin na wniesienie skargi upłynął [...] lipca 2019 r. Tymczasem skarga została wniesiona [...] lipca 2019 r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi Kierownik Zakładu podtrzymał poprzednio wyrażane stanowisko, że koszty obchodów 25-lecia Zakładu są ujęte w budżecie Zakładu stanowiącym załącznik do budżetu Gminy I. na 2019 r. Budżet ten, przyjęty uchwałą Rady Gminy I. nr [...] jest dostępny na stronie BIP Urzędu Gminy I., zatem zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie podlega udostępnieniu na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm, zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów p.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i na bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Odnosząc się na wstępie do wniosku o odrzucenie skargi na bezczynność z tego powodu, że nie została poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, należy przypomnieć, iż w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych od lat podkreśla się brak wymogów w tym zakresie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się bowiem zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej i umorzenia postępowania w takiej sprawie. K.p.a. nie stosuje się do pozostałych czynności podejmowanych w trybie tej ustawy, które mają charakter czynności materialno – technicznych. Ustawa u.d.i.p. zaś nie przewiduje środka zaskarżenia bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej przed wniesieniem skargi. Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być zatem poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, pub. LEX nr 236545), wobec czego wniosek o jej odrzucenie w niniejszej sprawie jest bezzasadny. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Gminnego Zakładu K. I. z siedzibą w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] maja 2019 r. We wniosku tym skarżące Stowarzyszenie w związku z faktem obchodów 25-lecia istnienia ww. Zakładu oraz z tego tyłu zorganizowanej uroczystości w K. K. zwróciło się udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. wszystkich faktur odnoszących się do ww. imprezy, obciążającej budżet jednostki pomocniczej, 2. listy wszystkich osób publicznych zaproszonych na ww. obchody 25 – lecia istnienia Zakładu. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p., na gruncie której udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK 1512/11, CBOSA). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W szczególności walor informacji publicznej mają informacje o majątku publicznym, o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p., w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W realiach rozpatrywanej sprawy podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, jest gminną jednostką organizacyjną (powszechnie dostępna informacja ze strony BIP Gminy I.). Należy wobec tego zauważyć, że z mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W konsekwencji należy stwierdzić, że podmiot reprezentujący Gminny Zakład K. tj. Kierownik tego zakładu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie jest sporne, że informacje dotyczące kwot wydatkowanych przez Zakład - jednostkę organizacyjną gminy – są informacją publiczną, gdyż wskazują sposób wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje gminna jednostka organizacyjna. Mają więc ścisły związek z gospodarowaniem mieniem komunalnym co oznacza, że posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Kwestią sporną jest natomiast to, czy zamieszczenie na stronie stronie BIP budżetu gminy, w którym ujęto wydatki na określone zdarzenie (koszty obchodów 25-lecia gminnej jednostki organizacyjnej) jest równoznaczne z udzieleniem informacji w postaci kopii faktu odnoszących się do ww. zdarzenia. Jest to istotne o tyle, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. A contrario zatem – w przypadku jeżeli informacja publiczna została udostępniona w BIP – podmiot do którego złożono wniosek o udzielenie tej informacji, jest zwolniony z obowiązku jej udostępnienia, powinien jedynie zawiadomić, że żądana informacja jest już udostępniona w BIP. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się m.in. plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych (art. 214 pkt 3 ustawy). Faktura jest natomiast dowodem (dokumentem) transakcji (sprzedaży, dostawy, świadczenia usług) wystawionym odbiorcy przez dostawcę (por. art. 106b ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług). Budżet jest planem, a więc zawiera informacje o tym co ma być dopiero wydatkowane, przy czym, jak w przypadku każdego planu – może, ale nie musi być on w rzeczywistości zrealizowany. Faktura jest informacją o wysokości wydatku, jaki odbierający fakturę winien ponieść w związku z realizacją umowy, którą odbierający fakturę zawarł z wystawiającym fakturę. Faktura jest zatem informacją o tym, co się rzeczywiście wydarzyło – czy to zgodnie, czy niezgodnie z planem. Informacja o wydatku zawarta w budżecie oraz informacja o wydatku zawarta w fakturze nie są zatem tą samą informacją publiczną. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w przypadku wniosku o udostępnienie faktur odnoszących się do zdarzenia w postaci obchodów 25-lecia istnienia Gminnego Zakładu K. – podmiot reprezentujący tą jednostkę organizacyjną gminy nie może zwolnić się z obowiązku udzielania wnioskowanej informacji publicznej poprzez wskazanie, że na stronie BIP udostępniono budżet gminy, w którym ujęto wydatki planowane w związku z ww. obchodami. Ze względu na powyższe Sąd stwierdził, że Kierownik Gminnego Zakładu K. jest bezczynny w zakresie pkt 1 wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2019 r. Jednocześnie w ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Jak bowiem wynika z akt sprawy, brak podjęcia przez organ odpowiednich działań wynikał z nieprawidłowego utożsamieniu budżetu z jego realizacją, przy czym sama odpowiedź była terminowa (z zachowaniem terminu 14 dni) i tym samym nie nosił znamion lekceważącego traktowania ustawowych obowiązków organu. Odnośnie zaś punktu 2 tegoż wniosku - Kierownik Zakładu w piśmie z [...] czerwca 2019 r. udzielił odpowiedzi, że nie posiada wnioskowanej informacji tj. listy wszystkich osób publicznych zaproszonych na obchody. W tym zatem zakresie Kierownik nie jest bezczynny, a skarga podlegała oddaleniu (pkt 3 wyroku). O kosztach (pkt 4 wyroku) orzeczona na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość należnego, uiszczonego wpisu. O zwrocie nadpłaconego wpisu (pkt 5 wyroku) Sąd orzekł mając na względzie, że skarżący wskutek omyłkowego wezwania Sądu uiścił tytułem wpisu [...] zł, kiedy tymczasem zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193) wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej – [...] zł.