II SAB/Bd 55/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi F. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej fundacji kwotę [...](sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. Fundacja A. (powoływana dalej jako: "Skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy (zwanego dalej "Wójtem") o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: 1. z jakimi podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2. umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotami wskazanymi w pkt 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] lipca 2016 r.; 4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie gminy na dzień złożenia wniosku; 5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 r. otrzymywali nagrodę oraz wysokość tej nagrody w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że przekazania ww. informacji należy dokonać drogą elektroniczną na adres: [email protected], przy czym informację, o jakiej mowa w pkt 2, 3 i 4 przekazać należy poprzez przesłanie skanów ww. dokumentów (ich pełnej treści). W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku w zakresie podania danych, o których mowa w treści art. 107 K.p.a. tj. nazwy, siedziby oraz numeru/właściwego rejestru, np. KRS (w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nie posiadających osobowości prawnej) oraz podstawy prawnej wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku w tym zakresie bez rozpoznania. Skarżąca nie uzupełniła wymaganych danych, natomiast pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r. Organowi zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w części, w jakiej mogła ona być udostępniona niezależnie od wystosowanego wezwania, które było związane z częścią wnioskowanych informacji publicznych, a nie ich całością - w zakresie, w jakim udostępnienie wnioskowanych informacji nie wymagało wskazania danych opisanych w wezwaniu, a więc nie podlegało rozpoznaniu poprzez wydanie decyzji odmownej i powinno nastąpić niezwłocznie poprzez przekazanie informacji publicznej w terminie przewidzianym w ustawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że do dnia wniesienia skargi, organ nie wykonał obowiązków nałożonych na niego ustawą z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ponieważ czternastodniowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej upłynął przed wniesieniem niniejszej skargi, należy stwierdzić, że organ pozostaje w stanie bezczynności, gdyż poza przesłaniem ww. wezwania, organ nie podjął żadnych innych czynności w sprawie, w szczególności nie przekazał skarżącemu żadnej z wnioskowanych informacji. Pomimo, że wniosek nie został uzupełniony zgodnie z nadesłanym wezwaniem, skarżąca wskazała, że wezwanie było wystosowane w związku z koniecznością wydania decyzji odmownej w odniesieniu jedynie do części wnioskowanej informacji - co wprost wynika z treści wezwania. Zgodnie bowiem z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Skarżąca podkreśliła też, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego jest informacją publiczną. Wobec powyższego informacje żądane przez skarżącą w tym zakresie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, zaś wójt reprezentujący gminę będącą jednostką samorządu terytorialnego, która gospodaruje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. W konkluzji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności oraz uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącej na rzecz organu. Wójt potwierdził, że skarżąca w dniu [...] stycznia 2017 r. zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej o treści jak w aktach sprawy, lecz nie podała żadnych danych dotyczących nazwy, siedziby, nr z właściwego rejestru tj. Krajowego Rejestru Sądowego oraz podstawy prawnej żądania, dlatego wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, lecz do uzupełnienia wymaganych danych nie doszło i dopiero w skardze strona skarżąca podała swój adres, oraz załączyła wypis z Krajowego Rejestru Sądowego, co umożliwiło organowi rozpatrzenie i załatwienie wniosku, co nastąpiło w dniu [...] maja 2017 r. Strona przeciwna podkreśliła, że nie miała zamiaru pozostawać w bezczynności i w tym celu wezwano skarżącego do uzupełnienia wniosku. Organ zakwestionował twierdzenia skarżącego, że mógł odnieść się co najmniej do części wnioskowanych informacji oraz, że w tej materii nie było żadnych przeszkód materialno-technicznych do ich udostępnienia. Zdaniem Wójta wezwanie do uzupełnienia wniosku polegało właśnie na usunięciu przeszkód materialno - technicznych do merytorycznego zakończenia sprawy w formie decyzji, postanowienia lub innego aktu, w którym podawane są dane stron. Organ stwierdził również, że niezgodne ze stanem faktycznym jest twierdzenie, że nie podjął żadnych czynności w celu rozpoznania wniosku, ponieważ wezwanie do uzupełnienia wniosku było takim krokiem. Podkreślono również, że jak tylko organ uzyskał wymagane informacje, natychmiast rozpoznał wniosek skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej zwana jako "P.p.s.a.". obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje natomiast wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udostępni żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie jest kwestią niesporną, że został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt jest bowiem organem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej, zaś żądane przez skarżącą Fundację we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. informacje, mają charakter informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno - technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że organ po wniesieniu skargi do Sądu udostępnił skarżącej żądaną informację publiczną. Powyższe oznacza, że w momencie rozpoznawania skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpatrzył wniosek skarżącej z [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, jeszcze przed przekazaniem skargi Sądowi. Wobec potwierdzenia okoliczności, iż organ udzielił w całości żądanej informacji po wniesieniu skargi, Sąd umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do udzielenia informacji, uznając iż w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z tych względów orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Wydanie przez organ żądanych informacji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność powyższa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., obowiązkiem Sądu w przypadku skarg na bezczynność jest ustalenie, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ, aż do momentu wniesienia skargi, nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Pamiętać bowiem należy, że bezczynność organu zachodzi nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Wójt pozostawał w bezczynności aż do dnia udzielenia informacji. Jak już wyżej wskazano dla uznania bezczynności nie mają znaczenia przyczyny takiego stanu. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu mając na uwadze fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru celowego. Co istotne, po otrzymaniu skargi, organ niezwłocznie sporządził do wysyłki żądaną informację, dlatego wcześniejsza bezczynność nie miała charakteru rażącego. Powyższe przemawiało za przypisaniem podmiotowi zobowiązanemu bezczynności bez cech rażącego naruszenia prawa. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje bowiem na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Bezczynności w sprawie niniejszej tych cech przypisać nie można, o czym Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie 2 sentencji wyroku. Z powyższych względów Sąd nie uznał też za zasadne wymierzenia organowi grzywny i wniosek w tym zakresie oddalił w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 Ppsa. Na koszty te, w łącznej wysokości [...] zł, złożyły się: wpis od skargi - [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - [...] zł, odpowiadające wysokości części stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Sąd uznał bowiem, że realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 Ppsa, który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i stan bezczynności nie był znaczny. Stwierdzona bezczynność nie nosiła znamion zamierzonego i celowego działania. Również charakter sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika, związany ze sporządzeniem skargi nie przyczynił się w istotny sposób do wyjaśnienia sprawy. Ponadto, Sądowi z urzędu wiadome jest, że ta sama skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, wywiodła kilkanaście skarg na bezczynność organów związaną z udostępnianiem informacji publicznej do innych sądów administracyjnych w kraju, m.in. w R., W., S., G., Łodzi, K., G. W., sporządzonych wg jednego szablonu. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika skarżącej czynności miały – na tle innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw - charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy był niewielki, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości.