II SAB/Bd 55/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. T. z siedzibą w [...] na bezczynność Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Inne do rozpoznania pkt [...] wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] lutego 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. zobowiązuje Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] do rozpoznania pkt 4 wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] lutego 2019 r. w zakresie wskazania, czy [...] zmienił zakres strefy ochrony konserwatorskiej (jeśli tak to kiedy) zgodnie z materiałami zawartymi w karcie ewidencyjnej cmentarza - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałej części skargę oddala, 5. zasądza od Inne na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lutego 2019 r., skierowanym do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B., skarżące S. T. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwanej w skrócie "u.d.i.p.") wniosło o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1) Na jakiej podstawie uznano, że wystarczającym materiałem do określenia strefy ochrony konserwatorskiej cmentarza [...] tzw. "nowego" w Ż. przy ul. [...] i M. jest mapa topogra?czna niemiecka z roku 1940 w skali 1:25000 a nie karta ewidencyjna przedmiotowego cmentarza z 2008 roku w której znajdują się dokładniejsze materiały kartograficzne i historyczne? Określenie strefy odbyło się na potrzeby opracowywanego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż.", dla którego urząd wydał postanowienie [...], dn. [...].10.2010 r. 2) Jaki pracownik (imię i nazwisko wraz z zajmowanym stanowiskiem) z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. dokonywał określenia strefy konserwatorskiej o, której mowa w punkcie 1, tylko na podstawie niemieckiej mapy topogra?cznej z 1940 roku zamiast na podstawie karty ewidencyjnej cmentarza, znajdującej się w zasobie urzędu ? 3) Czy określenie strefy ochrony konserwatorskiej dla cmentarza [...] tzw. "nowego" w Ż. tylko na podstawie mapy topograficznej niemieckiej z 1940 roku odbiega od zakresu cmentarza w karcie ewidencyjnej, znajdującej się w zasobie urzędu? 4) Czy Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. zmienił zakres strefy ochrony konserwatorskiej (jeśli tak to kiedy) zgodnie z materiałami zawartymi w karcie ewidencyjnej cmentarza oraz co było powodem dokonania przedmiotowej zmiany? 5) Czy Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. powiadomił Urząd Miejski w Ż. o zmianie strefy ochrony konserwatorskiej na zgodny z materiałami zawartymi w karcie ewidencyjnej cmentarza? (Stowarzyszenie wniosło o załączenie kopii korespondencji w tej sprawie wraz z odpowiedzią Urzędu Miejskiego) 6) W jakiej stre?e ochrony konserwatorskiej jest cmentarz [...] tzw. ,,nowy" w Ż. oraz na jakich działkach ewidencyjnych strefa obowiązuje? P. z [...] lipca 2019 r. Stowarzyszenie wniosła skargę na bezczynność K. – P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem zawartym w piśmie z [...] lutego 2019 r. Stowarzyszenie wniosło o: - zobowiązanie K.-P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - wymierzenie organowi, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w związku z niepoprawnym określeniem strefy "B" ochrony konserwatorskiej dla cmentarza [...] tzw. "nowego" w Ż., Stowarzyszenie chciało ustalić m.in. co było tego powodem i jaka osoba jest odpowiedzialna za błąd w wyznaczaniu strefy. Określenie strefy odbyło się na potrzeby opracowywanego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. ", dla którego urząd wydał postanowienie [...], dn. [...].10.2010 r. Według Stowarzyszenia w sprawie brał udział nie tylko ówczesny kierownik delegatury która podpisała przedmiotowe postanowienie, ale również pracownik etatowy urzędu, gdyż w dodatkowym znaku (sygnaturze) pisma widnieje skrót "ED", co wskazuje na obecnego kierownika delegatury urzędu. Stowarzyszenie uznało, że ta okoliczność prawdopodobnie spowodowała, iż odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej jest wymijająca i nieprecyzyjna. Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem w podobnych sprawach, nie można uznać, że pracownik urzędu opracowujący postanowienie nie podlega ujawnieniu na podstawie wniosku o dostępie do informacji publicznej. Biorąc czynny udział w postępowaniu administracyjnym nie wykonuje on tylko czynności materialno-technicznej, ale jego opinią i sugestiami zapewne kierował się ówczesny kierownik delegatury, co oczywiście nie zwalnia z obowiązku przeanalizowania ponownie materiału w sprawie przed podpisaniem postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że udzielił odpowiedzi na wniosek pismami z 26 lutego i [...] lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Odnośnie kwestii pozostawania organu w bezczynności co do udzielenia żądanej informacji publicznej wskazać należy, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia jedynie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, a nadto dana informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W konsekwencji w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, który taki wniosek otrzymał może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1) udzielić, w formie czynności materialno-technicznej, informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.; por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1401/13), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak wynika z powyższych regulacji, ustawa przewiduje wydanie decyzji jedynie wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy gdy mamy do czynienia z informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu owej ustawy, to jedyną dopuszczalną formą odniesienia się podmiotu, do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Zawiadomienie takie następuje poprzez zwykłe pismo. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji bądź żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscy wyjaśnić, że w sytuacji, w której podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części) i informuje wnioskodawcę o tym fakcie, z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją - to taką odpowiedź adresata wniosku trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko może nie satysfakcjonować zainteresowanego. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że wniesiona skarga jest bezzasadna w zakresie dotyczącym punktów 1 i 2 wniosku skarżącego z [...] lutego 2019 r. Należy zauważyć, że w pismach organu z [...] lutego 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r. wskazał on, że niemiecka mapa topograficzna z 1940 r. była jednym z elementów (materiałów) do określenia lokalizacji cmentarza oraz że wyznaczenie strefy ochrony konserwatorskiej cmentarza nastąpiło na etapie uzgadniania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Ż. w 2010 r., przy czym uzgodnienie studium podpisała Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków – I. B.. Udzielona odpowiedź wskazuje zatem dostatecznie jasno, że posługiwanie się mapą topograficzną z 1940 r. było częścią procedury mającej na celu uzgodnienie studium, a więc wydania rozstrzygnięcia w tym względzie, oraz wskazuje osobę która tego rozstrzygnięcia dokonała. W treści wniosku samo skarżące Stowarzyszenie wskazuje na datę i numer rozstrzygnięcia, o którym mowa w ww. pismach organu. Z treścią pkt 1 i 2 wniosku koresponduje uzasadnienie skargi w której Stowarzyszenie wprost wskazuje, że chciało ustalić co było powodem niepoprawnego (zdaniem skarżącego) określenia strefy ochrony konserwatorskiej i jaka osoba jest odpowiedzialna za ten błąd, przy czym zdaniem Stowarzyszenia osobą która w wydaniu ww. postanowienia była nie tylko I. B. (ówczesny kierownik delegatury), ale także obecny kierownik delegatury – na co wskazuje skrót "ED" w treści oznaczenia postanowienia. Z treści pkt 1 i 2 wniosku wynika zatem (co potwierdza treść skargi), że Stowarzyszenie chciało uzyskać informację nie tyle o treści jakiegoś istniejącego rozstrzygnięcia (dokumentu), ale o przesłankach (dotychczas niewyartykułowanych), jakimi kierował się organ dokonując tego rozstrzygnięcia, (pkt 1), a ponadto wnioskodawca chciał uzyskać informację o pracowniku, który dokonał pewnej czynności (pkt 2) w toku postępowania zakończonego konkretnym rozstrzygnięciem (postanowieniem w przedmiocie uzgodnienia). Rozważając możliwość rozpatrzenia w ten sposób sformułowanego wniosku należy mieć na względzie, że w świetle art. 6 u.d.i.p. określającego przedmiot informacji publicznej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Nie można zatem jako wniosku o informację publiczna kwalifikować takiego wniosku, w którym wnioskodawca w istocie domaga się sporządzenia przez organ dodatkowego uzasadnienia podjętego wcześniej rozstrzygnięcia (postanowienia). Odpowiedź na taki wniosek nie byłaby udostępnieniem istniejącej już informacji, ale dokonaniem nowego oświadczenia wiedzy i woli organu – sformułowaniem nowej, nie istniejącej dotychczas informacji publicznej. Tego rodzaju żądaniem, które nie może być kwalifikowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zatem pkt 1 wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] lutego 2019 r. Odpowiedź organu w formie pisma, w którym wskazano, że niemiecka mapa topograficzna z 1940 r. była jednym z elementów (materiałów) do określenia lokalizacji cmentarza w toku procedury zakończonej postanowieniem wskazanym przez samego wnioskodawcę (tj. rozstrzygnięciem, które już powinno zawierać ewentualne uzasadnienie) – jest wystarczającą (aczkolwiek niezbyt precyzyjną) odpowiedzią o braku możliwości odpowiedzi na tę część wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnośnie pkt 2 wniosku należy wskazać, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny. Materią informacji publicznej będzie więc ostateczne rozstrzygnięcie w postaci uzgodnienia dotyczące treści innego dokumentu urzędowego (studium) – a nie dokumenty wewnętrzne, wytworzone w trakcie procedury prowadzącej do sformułowania owego wiążącego i ostatecznego rozstrzygnięcia. Z akt i stanowisk stron w przedmiotowej sprawie wynika, że w treści ostatecznego rozstrzygnięcia (postanowienia uzgadniającego studium) nie jest wskazana osoba, która – jak sądzi skarżący – brała udział w przygotowaniu tegoż rozstrzygnięcia. Chcąc w tej sytuacji uzyskać dane tej osoby skarżące Stowarzyszenie w istocie chce uzyskać informację o treści dokumentu wewnętrznego, w którym owa osoba jest wskazana. Tego typu dokumenty (ich treść) nie podlegają natomiast udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. W świetle powyższych rozważań należało stwierdzić, że wnioskowana informacja określona w punktach 1 i 2 wniosku skarżącego Stowarzyszenia jako próba uzyskania dodatkowego uzasadnienia istniejącego rozstrzygnięcia oraz próba uzyskania informacji o dokumencie wewnętrznym - nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. jako informacja publiczna. Poprzestanie przez organ na wskazaniu, że kwestia wyboru materiału dowodowego była częścią procedury zakończonej rozstrzygnięciem (znanym stronie) oraz poprzestanie na wskazaniu osoby odpowiedzialnej za to rozstrzygnięcie – było udzieleniem skarżącemu odpowiedzi w takim zakresie, w jakim mogło to nastąpić w świetle przepisów u.d.i.p. W tej sytuacji Sąd nie stwierdził bezczynności organu w zakresie żądań zawartych w punktach 1 i 2 wniosku. Natomiast w świetle powyższych rozważań jako pytanie o fakty i stan określonych zjawisk należy kwalifikować pytania ujęte w pkt 3 – 6 wniosku, za wyjątkiem zawartego w pkt 4 pytania o powody dokonania zmiany zakresu strefy ochrony konserwatorskiej cmentarza (rozumiane jako wniosek o sporządzenie uzasadnienia kiedyś podjętego rozstrzygnięcia). W przedstawionych przez organ pismach brak odpowiedzi na wyżej wskazaną część wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Organ w swoich pismach opisuje w jaki sposób doszło do uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż., jakie materiały były wówczas wykorzystane; wskazuje okoliczność, że organ w roku 2015 bezskutecznie zwracał się o zmianę tego studium; okoliczność że w 2017 r. gmina przystąpiła do zmiany studium oraz wskazuje, że wiedzę o własności obecnej lub przyszłej poszczególnych działek powinny posiadać samorządy lokalne (pismo z [...] kwietnia 2019 r.). Taka odpowiedź nie może być uznana za odpowiedź odnośnie konkretnych okoliczności wskazanych w pkt 3 – 6 wniosku skarżącego, który domagał się udostępnienia informacji: - o istniejących ewentualnych różnicach zakresu strefy ochrony konserwatorskiej na podstawie mapy ewidencyjnej z 1940 r. w stosunku do zakresu cmentarza na kacie ewidencyjnej, - czy doszło do zmiany zakresu strefy ochrony konserwatorskiej, - kiedy doszło do zmiany zakresu strefy ochrony konserwatorskiej (o ile zmiana taka miała miejsce), - czy o zmianie strefy ochrony konserwatorskiej był powiadamiany Urząd Miejski w Ż., - dokumentu będącego odpowiedzią Urzędu Miejskiego na ewentualne ww. powiadomienie - w jakiej strefie ochrony konserwatorskiej jest cmentarz, - jakie działki ewidencyjne obejmuje strefa ochrony konserwatorskiej. Jak wyżej wskazano – odpowiedzią organu może być nie tylko wskazanie konkretnych informacji czy wydanie stosownej decyzji administracyjnej, ale również wskazanie, że żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje (dokumenty) nie istnieją bądź wskazanie, że informacje te (dokumenty) posiada inny, konkretny organ (o ile wskazanie tego organu leży w możliwościach Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w oparciu o dostępną mu wiedzę). Tego rodzaju czynności organ nie podjął. Ze względu na powyższe Sąd stwierdził, że [...] – P. Wojewódzki Konserwator Zabytków jest bezczynny w zakresie wskazanym w pkt 1 i 2 wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w odniesieniu do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem nie można uznać, iż czynności podejmowane przez organ w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie wniosku skarżącego. Błędne przyjęcie przez organ, iż wskazanie czynności, które podejmował w związku z ochroną konserwatorską cmentarza, a więc zajęcie stanowiska w sprawie, uwalniały go od obowiązku udostępnienia konkretnych informacji publicznej, nie jest tożsame z rażącą bezczynnością w załatwieniu sprawy. Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach (pkt 5 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu.