II SAB/Bd 57/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. Ś. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r., 2. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz K. Ś. 100 ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] lipca 2019 r. K. Ś. złożył za pośrednictwem poczty mailowej do Urzędu M. w B. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przez wskazanie: kto i w jakiej wysokości przejął lub otrzymał aktywa przypisane do nieruchomości położonej przy ulicy [...] w B., a ponadto kiedy i jakie środki finansowe zostały przekazane do depozytu sądowego. W uzupełnieniu wyjaśnił on, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta B. zarządzający nieruchomością (na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia) dotąd nie złożył rachunku wymaganego zgodnie z art. 753 § 2 k.c. i nie wydał spadkobiercom wszystkiego, co przy prowadzeniu sprawy uzyskał od właścicieli lokali. Dnia [...] sierpnia 2019 r. wpłynęła do Urzędu M. w B. skarga K. Ś. na bezczynność w zakresie udostępniania wyżej wskazanej informacji publicznej, w której domagał się: 1. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2019 r. 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent M. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że udzielił skarżącemu odpowiedzi w piśmie przygotowanym przez Biuro Komunikacji Społecznej, w którym poinformowano go, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił swoje stanowisko argumentując, że wniosek z [...] lipca 2019 r. nie nosi cech informacji publicznej albowiem dotyczy sprawy prywatnej, nie publicznej. Przy piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2019 r. organ przedstawił do akt sprawy odpowiedź, jaką udzielił skarżącemu w rozpoznaniu jego wniosku z [...] lipca 2019 r. oraz potwierdzenie jej doręczenia w dniu [...] sierpnia 2019 r. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. wniósł o odrzucenie skargi – z uwagi na skierowanie jej, jak i wniosku do Urzędu M. – aparatu pomocniczego organu, który nie posiada osobowości prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. . Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 - dalej "u.d.i.p"). Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym miejscu należy też dodać, że w sytuacji skierowania do organu administracji żądania w trybie w/w ustawy organ ten może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej albo wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił bądź też poinformować stronę, iż w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła; - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne jest prezydent miasta jako jednostka samorządu terytorialnego, zatem jest on obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości. W realiach rozpoznawanej sprawy wniosek o udzielenie informacji został skierowany do Urzędu M. B., jednakże wbrew twierdzeniom organu, nie skutkuje to niemożliwością określenia właściwego organu dla rozpoznania wniosku skarżącego. Posłużenie się nazwą "Urząd M." na tle postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala jednoznacznie określić strony stosunku administracyjnoprawnego, a w szczególności organ aparatu administracyjnego państwa, na którym spoczywał obowiązek rozpoznania wniosku. Z uwagi na charakter prawny urzędu miasta (określony w art. 33 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jako aparat pomocniczy organu), należy przyjąć, że wpłynięcie wniosku dotyczącego informacji publicznej do którejkolwiek z jednostek urzędu miasta (aparatu pomocniczego organu administracji publicznej) wywołuje skutki prawne związane ze złożeniem go do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skierowanie wniosku do "Urzędu M." aktualizowało obowiązki określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej i otwierało bieg terminowi na podjęcie czynności (lub wydanie decyzji bądź postanowienia) zgodnie z art. 13 u.d.i.p. Z tych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o odrzucenie skargi. Rację jednak należy przyznać organowi, który uznał informacje, których udostępnienia domagał się skarżący, za informacje nie posiadające przymiotu informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Pod tym pojęciem należy zaś rozumieć każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych – o ile działania te wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym, przez które należy rozumieć również środki publiczne w rozumieniu przepisów o finansach publicznych (vide: H. Izdebski, Samorząd terytorialny, s. 209–210). Poza zakresem spraw publicznych znajdują się zatem informacje o charakterze prywatnym, a zwłaszcza cywilnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 (CBOSA), wyraził pogląd, że "Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. (.....). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny." Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższy pogląd. Analizując treść wniosku z [...] lipca 2019 r. można jednoznacznie stwierdzić, że skarżący zamierza uzyskać informacje dotyczące należytego wywiązywania się przez zarządcę nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. (Prezydenta M. B. reprezentującego gminę) z obowiązków określonych w przepisach prawa cywilnego (przepisów regulujących kwestie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia). W świetle powyższych uwag i definicji "informacji publicznej" za taką nie można uznać żądania potwierdzenia należytego wykonywania obowiązków cywilnoprawnych. Treść wniosku skarżącego wprost odnosi się informacji, które mają posłużyć do załatwiania jego indywidualnych spraw jako spadkobiercy właściciela wyżej określonej nieruchomości. W konsekwencji należało stwierdzić, że żądane przez skarżącego w piśmie z [...] lipca 2019 r. informacje mają służyć do załatwienia własnej sprawy i nie dotyczą spraw publicznych. Nie mają więc charakteru publicznego, dlatego nie stanowią informacji publicznej. Tym samym Prezydent M. zobowiązany był do załatwienia wniosku poprzez powiadomienie skarżącego o stanowisku organu (zwykłym pismem) w terminie wynikającym z u.d.i.p. Stosowne pismo, w odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2019 r. zostało skierowane do skarżącego dnia [...] sierpnia 2019 r. – a zatem z przekroczeniem terminu określonego w przepisach u.d.i.p. Skoro jednak organ przed rozpoznaniem skargi udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego postępowanie sądowe dotyczący nakazania organowi rozpatrzenia wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2019 r. (pkt 1 wyroku). Poinformowanie skarżącego o stanowisku organu przed rozpoznaniem skargi, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 dostępny w bazie LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego krótko po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było nadmierne, a skarżący nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego żądanie udostępnienia informacji publicznej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie skarżącego oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (uiszczony wpis).