II SAB/Bd 60/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie ustalenia świadczenia pieniężnego z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku G. K. z dnia [...] maja 2019 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty na rzecz G. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka w P. (dalej jako: "skarżąca", działając przez pełnomocnika, adwokat A. W., wnioskiem z [...] maja 2019 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego e o wydanie decyzji na podstawie art. 454 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.z 2020 r., poz. 310). Skarżąca odwołała się również do uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Spółki w P. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]. W punkcie drugim uchwały ustalona została wysokość składek i świadczeń należnych w danym roku od poszczególnych osób fizycznych lub prawnych jednostek organizacyjnych niebędących członkami Spółki. Podanie wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2019 r. Pismem z dnia [...] maja 2019 r., Starosta wezwał spółkę w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, do podania konkretnego przykładu pisma kierowanego do skarżącej, w którym wezwano spółkę do cyt. "samodzielnego powoływania ekspertów". Pismo doręczono pełnomocnikowi [...] maja 2019 r. W drugim piśmie, również z [...] maja 2019 r. (odpowiedź na pismo z [...] maja 2019 r.), Starosta poinformował pełnomocnika skarżącej, że uchwała Walnego Zgromadzenia nr [...] r. nie ma charakteru wiążącego dla Starosty. Organ poinformował również, że obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz spółki może wiązać się jedynie z faktycznymi działaniami realizowanymi przez spółkę. Mogą one dotyczyć zarówno działań mających na celu utrzymanie już istniejących urządzeń wodnych, jak i realizację konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych, służących realizacji jej celów (doręczenie pisma pełnomocnikowi nastąpiło również [...] maja 2019 r). W piśmie z [...] maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej odpowiedział na pismo organu z dnia [...] maja 2019 r. i powołał się ponownie na art. 454 § 3 Prawa wodnego. Odnośnie wezwania organu zawartego w piśmie z [...] maja 2019 r., pełnomocnik spółki powołał się na pismo z [...] grudnia 2019 r. (w ocenie Sądu błędna data). Wskazał, że powołana we wniosku uchwała ma charakter wiążący. Została dostarczona organowi [...] kwietnia 2019 r. Organ nie wniósł zastrzeżeń do tego aktu. Uchwała ta nie została również unieważniona. Ponadto pełnomocnik zwrócił uwagę, że nie uchwała, lecz wniosek złożony na podstawie art. 61 kpa jest podstawą do wszczęcia postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ wezwał pełnomocnika, w nawiązaniu do pisma za z dnia [...] maja 2019 r. oraz wniosku z dnia [...] maja 2019 r., do uzupełnienia wniosku o dokumenty i informacje. W pierwszym punkcie wezwania zobowiązano skarżącą do przedłożenia map poszczególnych działek (dla każdego z podmiotów niebędącego członkiem spółki odrębnie), identyfikujących poszczególne otwarte i kryte rowy odwadniające, przebiegające przez te grunty. Zaznaczono, że mapy muszą również obrazować proporcje pomiędzy powierzchnią gruntu należącego do podmiotu odnoszącego korzyści z istnienia urządzeń spółki, przyjmując w tym zakresie jedynie powierzchnię faktycznie odwodnioną rowami i drenami. W drugim punkcie wezwania zobowiązano spółkę do przedłożenia dokumentów potwierdzających wykonanie robót przy poszczególnych urządzeniach melioracyjnych (mapy, protokoły odbioru tych robót za 2018 r., z proporcjonalnym podziałem poniesionych kosztów za każdą z działek, objętą wnioskiem, na której znajduje się urządzenie wodne). Organ zobowiązał skarżącą do uzupełnienia powyższych braków w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia (pismo doręczono pełnomocnikowi skarżącej [...] czerwca 2019 r.). W piśmie z [...] czerwca 2019 r. organ ponowił wezwanie zwarte w piśmie z [...] maja 2019 r. (doręczenie pełnomocnikowi [...] czerwca 2019 r.) W piśmie z [...] czerwca 2019 r. (wpływ do organu [...] czerwca 2019 r.) pełnomocnik skarżącej odniósł się do wezwania organu z [...] czerwca 2019 r., wyjaśniając, że odpowiedź została już udzielona w piśmie z [...] maja 2019r. Na wezwanie organu zwarte w piśmie z [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej, powołując się na zasadę oficjalności, wysłała do Starosty pismo z [...] czerwca 2019 r. (wpływ do organu [...] czerwca 2019 r.), w którym pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego poinformowała organ, że gromadzenie dokumentacji określonej w wezwaniu należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie, a nie wnioskodawcy. Pełnomocnik skarżącej podała, że organ dysponuje wszystkimi dowodami, ponieważ w Starostwie znajdują się mapy działek, a także protokoły odbioru robót. Pełnomocnik skarżącej wskazała na konieczność powołania biegłego oraz wniosła o wystąpienie organu do Wydziału Geodezji i Kartografii celem załączenia do akt sprawy map poszczególnych działek, powołanie biegłego hydrologa celem oceny proporcji pomiędzy powierzchnią gruntu odwadnianego, a całkowitą działki oraz o załączenie do akt sprawy protokołów za rok 2018 r. i poprzednie lata, które znajdują się w posiadaniu Starostwa w aktach Spółki. W piśmie z [...] czerwca 2019 r. organ poinformował pełnomocnika spółki o tym, że wniosek z [...] maja 2019 r. pozostawiono bez rozpatrzenia oraz o tym, że w obecnej chwili nie toczy się postępowanie, w którym mogłyby być dokonane czynności procesowe wskazane w piśmie pełnomocnika spółki (korespondencję doręczono pełnomocnikowi skarżącej [...] lipca 2019 r.). W piśmie z [...] marca 2019 r. pełnomocnik poinformowała organ, że nie otrzymała żadnej korespondencji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Zapowiedziała również ponaglenie, które skierowała do Starostwa w piśmie z [...] lipca 2019 r., w którym to z kolei piśmie zapowiedziała skierowanie sprawy do Sądu wraz ze skargą na bezczynność. W piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Spółka w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Starostwa Powiatowego, w związku z wnioskiem z [...] maja 2019 r. o wydanie decyzji dla korzystających na podstawie art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268). Skarżąca wniosła o zobowiązanie Starostwa Powiatowego do wydania w ciągu jednego miesiąca decyzji, będącej odpowiedzią na jej wniosek oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zażądała również przeprowadzenia dowodów wskazanych w treści skargi. W udzielonej odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W piśmie z [...] września 2019 r. Sąd wezwał Skarżącą do wykazania, że składała ponaglenie do organu wyższego stopniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Za pismem z [...] września 2019 r. skarżąca przesłała ponaglenie złożone do Starostwa Powiatowego. W dniu rozprawy pełnomocnik organu okazał Sądowi z akta administracyjnych sprawy pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2019 r. znak [...], z którego treści wynika, że w piśmie z [...] lipca 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie do organu wyższego stopniem w związku z bezczynnością Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – powoływanej dalej jako: "ppsa"). Podkreślić przy tym należy, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest przede wszystkim ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, sąd powinien zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1–4 ppsa, bowiem tylko wówczas uzasadniona jest kognicja sądu administracyjnego. Po drugie, sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest poprzedzeniem jej określonym środkiem zaskarżenia oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a tym samym - zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty [...] w zakresie wydania decyzji w przedmiocie wysokości i rodzaju świadczeń na rzecz Spółki w P., przez osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona W sprawach tych orzeka starosta w drodze decyzji, o czym stanowi art. 454 ust. 3 ustawy prawo wodne. Zgodnie z art. 454 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310): " 1. Jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki. 2. Świadczenia, o których mowa w ust. 1, mogą mieć charakter należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym. 3. Wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz terminy ich spełnienia ustala, w drodze decyzji, starosta". Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca wnioskiem z [...] maja 2019 r. wystąpiła do organu o wydanie decyzji w powyższym przedmiocie. Organ wypowiedział się w piśmie z [...] czerwca 2019 r., że wniosek pozostawił bez rozpatrzenia. Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OSP 2/13). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ppsa). Właściwość organu uprawnionego do wniesienia ponaglenia reguluje art. 37 § 3 kpa. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie Sąd rozważył w pierwszej kolejności, czy Skarżąca wyczerpała wymagany art. 53 § 2 ppsa tryb i poprzedziła skargę do sądu na bezczynność Starosty ponagleniem, o którym jest mowa w art. 37 § 3 pkt 1 kpa. Realizując wymogi określone art. 53 § 2b ppsa Sąd uwzględnił okoliczność, że w dniu rozprawy pełnomocnik organu okazał Sądowi z akta administracyjnych organu pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2019 r. znak [...]9, z którego treści wynika, że w piśmie z [...] lipca 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie do organu wyższego stopniem (SKO), w związku z bezczynnością Starosty. Tym samym Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że zarzuty skargi dotyczą bezczynności Starosty w związku z wnioskiem skarżącej z [...] maja 2019 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 454 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310). Zgodnie z art. 454 ust. 1 ustawy Prawo wodne jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki. Świadczenia, o których mowa w ust. 1, mogą mieć charakter należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym (ust. 2). Natomiast na podstawie art. 454 ust. 3 tej ustawy wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz terminy ich spełnienia ustala, w drodze decyzji, starosta. Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że organ po otrzymaniu wniosku podejmował wszystkie czynności niezwłocznie, z tym, że miały one charakter pozorny. W ocenie Sądu sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącej należy do właściwości Starosty zgodnie z art. 454 ust. 3 Prawa wodnego. Strona skarżąca dokładnie wskazała organowi podstawę prawną, w oparciu o którą ubiega się o wydanie decyzji administracyjnej przez Starostę. W związku z powyższym organ powinien wdrożyć odpowiedni tryb postępowania oparty na przepisach prawa. Przede wszystkim wezwanie o uzupełnienie wniosku o dokumenty i informacje powinien oprzeć bądź to o przepisy prawa materialnego bądź to procesowego. Zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 kpa) organy działają na podstawie przepisów prawa. Pismo organu z [...] czerwca 2019 r., nr [...]., któremu nadano rygor pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, nie zawiera żadnej podstawy prawnej. Treść zobowiązania wskazuje, że organ podjął starania wezwania strony skarżącej w oparciu o art. 64 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie do usunięcia braków formalnych w tym trybie może nastąpić wówczas, gdy pismo nie może otrzymać biegu bowiem nie zawiera wszystkich wymaganych przepisami elementów. Stosując powyższy przepis organ powinien, powołując konkretny przepis prawa wykazać, że zakres żądania dotyczy braku formalnego. Tym czasem organ w treści wezwania nie wykazał, że żądane dokumenty stanowią braki formalne wniosku. Podkreślić również należy, że Skarżąca na każde pismo organu udzielała odpowiedzi. Z treści korespondencji Skarżącej wynika, że dokumentami o które organ wezwał ją, dysponuje Starostwo, m.in. Wydział Geodezji i Kartografii (pismo skarżącej z [...] czerwca 2019 r.). Czynny udział Skarżącej w terminowym udzielaniu odpowiedzi, oraz to, że organ nie wykazał, że żądane od niej dokumenty stanowią brak formalny w sprawie potwierdza dopuszczenie się przez Starostę bezczynności. Jednakże wziąwszy pod uwagę to, że organ w terminach reagował na każde pismo Skarżącej i udzielał odpowiedzi, Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie opisane działania organu nie dają podstaw do ich utożsamiania z lekceważącym stosunkiem do skarżącego, lecz z trudnościami związanym z prawidłowym działaniem w oparciu o obowiązujące i prawidłowo zinterpretowane przepisy. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 ppsa uwzględnił skargę na bezczynność organu i zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy organowi (pkt 1 sentencji wyroku), stwierdzając przy tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).