II SAB/Bd 61/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] [...] w W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. II SAB/Bd 61/20 UZASADNIENIE P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. stowarzyszenie S. O. – W. [...], na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "ppsa"), wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisu: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim gwarantuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, poprzez nieudostępnienie informacji objętych zakresem konstytucyjnego prawa wskutek braku odpowiedzi na złożony wniosek, 2. art. 13 ust. 1 w zw. z art.10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia, poprzez brak udzielenia odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o: • stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, • zobowiązanie Organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., • zasądzenie od Organu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej pytania dotyczące tzw. gminnych mediów społecznościowych o wskazanej w tym piśmie treści. Na podstawie art. 14 ust. 1 UDIP Stowarzyszenie wniosło o przesłanie wnioskowanych informacji na wskazany adres e-mail, jednak do momentu złożenia skargi nie otrzymało od Organu zobowiązanego żadnej odpowiedzi. W dalszej treści Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 1 UDIP zobowiązane są do udostępniania informacji publicznej m.in. organy władzy publicznej, a nie ulega wątpliwości, że organ wykonawczy gminy, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega także zdaniem skarżącego Stowarzyszenia wątpliwości, iż wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną, gdyż posiadają one walor informacji o działalności organu władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zgodnie z art. 61 ust.1 Konstytucji RP oraz informacji o sprawach publicznych z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz pkt 3 lit. a UDIP. Przedmiot złożonego wniosku dotyczy bowiem prowadzenia oficjalnych (urzędowych) kont użytkowników w mediach społecznościowych. Profile te służą jako narzędzie przy wykonywaniu zadań publicznych oraz do kontaktu z mieszkańcami. Informacja o tym, kto, w imieniu Organu, ma dostęp do tych profili, kto nimi zarządza oraz moderuje, stanowi w ocenie strony skarżącej informację publiczną, gdyż profile te zawierają komunikaty urzędowe, nawet jeżeli nie mogą służyć do prowadzenia postępowań w sprawach indywidualnych. Jednocześnie profile te prowadzone mogą być przez pracowników urzędu, w ramach ich obowiązków służbowych, w związku z czym na ten cel przeznacza się środki publiczne. Wskazano, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, po 14 dniach od złożenia wniosku, jednak pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Uzasadniając wniosek procesowy o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Stowarzyszenie wskazało, że Organ pozostaje w bezczynności już od ponad roku, dlatego o charakterze bezczynności świadczy okres zwłoki, w jakim Organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podnosząc, iż skarga jest z oczywistych względów bezzasadna, ponieważ wbrew temu, co twierdzi skarżące Stowarzyszenie, w dniu [...] kwietnia 2019 roku żaden wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wpłynął. Co więcej, wniosek taki nie tylko nie wpłynął w tym dniu, ale w ogóle nie wpłynął do organu. O tym, że wnioskodawca taki wniosek nadał, organ powziął wiedzę dopiero na skutek skargi. W dalszej treści odpowiedzi na skargę zaznaczono, iż wszystkie przywoływane przez stronę skarżącą przepisy zarówno Konstytucji RP, jak i ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakładają na określony podmiot określone obowiązki z chwilą, kiedy do organu taki wniosek wpłynie. 14-dniowy termin, na który wskazuje wnioskodawca, może być liczony dopiero od dnia, kiedy wniosek do organu wpłynął, a w ocenie organu skarżące Stowarzyszenie błędnie utożsamia fakt wysłania wniosku pocztą elektroniczną z otrzymaniem tego wniosku przez organ. Po wpłynięciu skargi organ zweryfikował okoliczność wskazywaną przez skarżącego i ustalił, że skarga w ogóle nie wpłynęła ani w tym, ani w żadnym innym dniu. Z uwagi na to, iż wniosek był skierowany w formie elektronicznej, sprawdzono dane elektroniczne. Organ wystąpił do administratora - firmy [...] świadczącej usługi hostingowe dla poczty e-mail organu w domenie bukowiec.pl. [...] sieci udzielił odpowiedzi, iż w tzw. logach serwera pocztowego występują informacje o takim wniosku. Z treści maila administratora sieci wynika, że wiadomość nie "przeszła" przez ich serwer ("nadawca wiadomości znajduje się na globalnych czarnych listach") i w związku z tym organ nigdy nie był w posiadaniu takiego wniosku. Jednocześnie organ jako dowód w sprawie przedłożył maila od administratora sieci. Niezależnie od powyższych okoliczności, organ podniósł, iż żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej. Wskazano, że w systemie prawa polskiego organ jest zobowiązany prowadzić biuletyn informacji publicznej. Jedynie informacje, dane i dokumenty umieszczane na takim biuletynie korzystają z określonych przywilejów prawem wskazanych. Jest to urzędowy i oficjalny promulgator elektroniczny, z którego prowadzeniem ustawa wiąże określone skutki prawne. Wszelkie przejawy aktywności gminy w ramach tzw. mediów społecznościowych, takich jak chociażby wskazywane przez stronę skarżącą, nie mają w ocenie organu charakteru urzędowych działań i jak trafnie zauważa Stowarzyszenie - publikowanie jakichkolwiek danych na Facebooku nie korzysta ani z wiarygodności, ani z jakichkolwiek domniemań, ani też nie nosi cech chociażby promulgacji aktów prawnych. Nie każda forma aktywności gminy nosi postać aktywności urzędowej. Przykładowo informacja o dożynkach lub aktywności koła gospodyń wiejskich takiego waloru i przymiotu nie ma. Są to informacje, których nie ujawnia się i nie publikuje w biuletynie informacji publicznej. Organ zwrócił też uwagę, że gmina nie ma obowiązku funkcjonowania w mediach społecznościowych, a zatem nie musi być ani na Facebooku, ani na Twitterze, ani na Instagramie, ani na jakimkolwiek innym profilu. Obowiązek prawny ogranicza się tylko do biuletynu informacji publicznej. W tych okolicznościach aktywność gminy w mediach społecznościowych nie nosi cech informacji publicznej, gdyż gmina nie ma prawnego obowiązku w takich mediach funkcjonować. Gmina w każdej chwili może zakończyć swoją aktywność w mediach społecznościowych z wszystkimi z tego wynikającymi skutkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wniesiona skarga nie jest zasadna. Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 265) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, zwana dalej w skrócie "u.d.i.p."). Powołana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust.1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Według zaś ustępu 2 art. 13 - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Unormowania komentowanej ustawy wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. W związku z tym istnieje dowolność w formułowaniu żądań w zakresie dostępu do informacji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej można zatem złożyć drogą elektroniczną i powinien być on opatrzony bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, lecz praktyka orzecznicza dopuszcza również przesłanie zapytania o udzielenie informacji publicznej w postaci zwykłego e-maila (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08). Wniosek formalnie wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej ale pod warunkiem, że zostanie wykazane przez nadawcę wniosku (stronę takiego postępowania), że wniosek z żądaniem udostępnienia informacji publicznej dotarł do adresata. Tylko bowiem skuteczne doręczenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może stanowić podstawę merytorycznego badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie rozpoznania takiego wniosku. W kontrolowanej zaś sprawie zasadniczą kwestią do rozważenia jest ustalenie faktu, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej faktycznie dotarł do adresata, czyli do organu. Generalnie ujmując, powszechnie znane jest, że użytkownicy, w tym i organy państwowe w celu zabezpieczenia się przed atakami cybernetycznymi etc. stosują w tym celu filtry nie tylko antywirusowe, lecz i antyspamowe. Dlatego też rzeczą nadawcy jest też upewnienie się, czy wiadomość zawierającą wniosek rzeczywiście adresat otrzymał zwłaszcza w sytuacji, gdy masowo takie wnioski się wysyła, gdyż wtedy system może z uwagi na częstotliwość otrzymywania wiadomości z określonego adresu zakwalifikować je automatycznie jako spam. Można więc nawet przy przesyłaniu zwykłego e-maila przez wybór opcji "żądaj potwierdzenia dostarczenia", czy "żądaj potwierdzenia przeczytania", a tym bardziej przy korzystaniu z platformy e-PUAP, wygenerować stosowne potwierdzenie dostarczenia (elektroniczne zwrotne potwierdzenie odbioru). Tymczasem strona skarżąca żadnego takiego dowodu skutecznego doręczenia wniosku nie przedłożyła, nie podjęła również innych działań w kierunku rozeznania przyczyn zwłoki organu poprzez ewentualny kontakt telefoniczny celem upewnienia się co do doręczenia wniosku, natomiast organ podjął po wpłynięciu skargi czynności wyjaśniające celem ustalenia, czy i kiedy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu na podany adres i tego faktu nie stwierdził. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia [...].02.2021 r. strona skarżąca przesłała dowód doręczenia organowi wniosku o udostępnienie informacji z [...].04.2019 r. oraz potwierdzenie, na jaki adres e-mail został wysłany wniosek, jednak na załączonym potwierdzeniu oznaczono status doręczonej wiadomości jako "spambounce" nadawany przez firmę zajmującą się obsługą e-mail, z której korzysta Stowarzyszenie - w tym przypadku Emaillabs, które to oznaczenie jest interpretowane przez tę firmę jako: "Taki status oznacza, że email został zakwalifikowany przez skrzynkę odbiorczą naszego adresata jako spam, czyli wiadomość niepożądaną." Oznacza to, że nadawca wiadomości posiadał pełną wiedzę, że serwer adresata odrzucił połączenie i wiadomość nie trafiła do wskazanego miejsca doręczenia, gdyż adresat tak skonfigurował pocztę elektroniczną, w tym filtry antyspamowe, aby zapewnić bezpieczny i niezakłócony odbiór podań. Abstrahując od powyższego wypada zauważyć, że dostarczenie wiadomości na serwer adresata wniosku, nie oznacza dostarczenia jej na pocztę elektroniczną adresata. Regulując kwestie daty dostarczenia wniosku drogą elektroniczną w art. 61 ust. 3a k.p.a. postanowiono, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną, jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 346) system teleinformatyczny oznacza zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2019 r. poz. 2460). Zgodnie z art. 2 pkt 43 tej ustawy urządzenie końcowe oznacza urządzenie telekomunikacyjne przeznaczone do podłączenia bezpośrednio lub pośrednio do zakończeń sieci. Wprowadzenie do systemu teleinformatycznego organu jest więc tożsame jedynie z wprowadzeniem ich do jednego, początkowego z urządzeń tego systemu. Podkreślić wszakże trzeba, że skarżące Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...].02.2021 r. jakkolwiek wskazało, na jaki adres został wysłany wniosek o informację publiczną - [email protected] (jest to oficjalny adres email urzędu, wskazywany na jego BIP), jednakże z tej samej informacji tj. z załączonego potwierdzenia doręczenia wynika, że oznaczono status doręczonej wiadomości jako "spambounce" nadawany przez firmę zajmującą się obsługą e-mail, z której korzysta Stowarzyszenie, a więc wiadomość niepożądana, która podlega automatycznemu usunięciu, a nie doręczeniu. W rezultacie trzeba przyjąć za wiarygodne, że przedmiotowy wniosek organ wprawdzie finalnie otrzymał, ale dopiero wraz ze skargą na bezczynność i od tej daty zaczął dopiero biec termin do załatwienia sprawy, a nie od dat prezentowanych przez stronę skarżącą. Nie nastąpił zatem na dzień wniesienia skargi upływ terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., a tym samym nie można w ogóle uznać, że organ pozostawał na dzień złożenia skargi w stanie bezczynności. Z podanych przyczyn Sąd skargę oddalił w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.