II SAB/Bd 61/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. U. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie utrzymania drogi publicznej postanawia: odrzucić skargę. J. U. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora [...] w B. (dalej WINB"), skargę na "bezczynność organu oraz nieprawidłowe prowadzenie postępowania". Z uzasadnienia skargi wynikało, że skarżący kwestionuje sposób postępowania różnych organów, tj. Prezydenta M. [...], Państwowego Inspektora [...] M. [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora [...] w B. w zgłaszanej sprawie naprawiania infrastruktury drogowej i usunięcia występujących nieprawidłowości, w tym nieprawidłowego parkowania pojazdów. Przekazując skargę do tut. Sądu [...] WINB wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Podniósł, że sprawa rozpatrywana była w trybie przepisów zawartych w Dziale VIII k.p.a. Organ przywołał stanowisko własne oraz stanowisko PINB wystosowane do skarżącego w związku ze złożoną przez niego skargą (zatytułowaną "ponaglenie") w sprawie czynności kontrolnych organu inspekcji budowlanej stanu obiektów infrastruktury miejskiej, w tym ulic, chodników, placu zabawa i organizacji ruchu drogowego we [...]. Na wezwanie Sądu skarżący sprecyzował, że przedmiotem jego skargi jest bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora M. [...], a pismem inicjującym postępowanie – dokument z [...] marca 2025 r. (w którym skarżący wniósł o podjęcie kontroli w zakresie utrzymania infrastruktury drogowej na terenie miasta [...]). Skarżący wyjaśnił, że w sprawie prawidłowego utrzymania infrastruktury drogowej bezskutecznie zwracał się też do Prezydenta M. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Oznacza to, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna, o ile dotyczy bezczynności polegającej na braku wydania decyzji administracyjnej (pkt 1) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3) ewentualnie innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność Powiatowego [...] (dalej "PINB") w zakresie wykonywania przez ten organ obowiązków kontrolnych związanych z nienależytym utrzymaniem drogi publicznej (por. pismo z [...] marca 2026 r. oraz wskazany w nim wniosek z [...] marca 2025 r. o podjęcie kontroli w zakresie utrzymania infrastruktury drogowej na terenie miasta [...], gdyż pomimo dokonywanych zgłoszeń, usterki wskazywane nie zostały naprawione.) Skarga dotyczy zatem tego, czy PINB pozostaje bezczynny w wykonywaniu zadań z zakresu kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych, w tym przypadku obiektów infrastruktury drogowej. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 889 – dalej "u.p.d") droga to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z przepisów art. 20 pkt 4, 10, 11 i 12 u.d.p. wynika zaś, że szeroko pojęte utrzymanie drogi należy do zadań zarządcy tej drogi. Zgodnie z art.19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. [...] jest miastem na prawach powiatu. Z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 524 – dalej "p.b.") wynika, iż budowla stanowi, obok budynku i obiektu małej architektury, obiekt budowlany w rozumieniu tej ustawy. Ustawa precyzuje ponadto w art. 3 pkt 3a, że droga jest obiektem liniowym, tj. obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Ustawa Prawo budowlane potwierdza również w art. 61 pkt 1 i 2 zasadę, uszczegółowioną powołanym wcześniej przepisem szczególnym z art. 20 u.d.p., że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, tj. "w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7", oraz "zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska". Nadzór w zakresie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych, a więc również dróg, sprawuje właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego. Nadzór ten przejawia się kompetencją organu nadzoru budowlanego m.in. do nakazania - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – przeprowadzenia kontroli stanu technicznego, o której mowa w ust. 1, w tym zażądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części (art. 62 ust. 3 p.b.); oraz nakazania, na podstawie art. 66 ust. 1 usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (opisanych w tym przepisie), określając termin wykonania tego obowiązku. Jak wynika z art. 72a p.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa m.in. w powołanych wyżej art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, wszczyna się z urzędu. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżący domagał się od organu nadzoru budowlanego podjęcia czynności dotyczących stanu technicznego dróg publicznych w mieście [...]. W piśmie z [...] marca 2025 r. skarżący wymienił miejsca, załączając ich fotografie, w których w jego ocenie stan techniczny dróg nie odpowiada wymogom bezpieczeństwa i należytego utrzymania. Uznać należy zatem, że skarżący w istocie domagał się od organu nadzoru budowlanego wszczęcia któregoś z postępowań w oparciu o wymienione wyżej przepisy. Organ nadzoru budowlanego, do którego skierowano żądanie inicjujące sprawę, w której ma on pozostawać bezczynny, tylko w powyższym zakresie posiada bowiem ustawowe kompetencje do podjęcia działań w ramach "kontroli w zakresie utrzymania infrastruktury drogowej na terenie miasta [...]". Wniosek powyższy załatwiony został w ten sposób, że po pozyskaniu stanowiska [...] Zarządu Dróg i Zieleni we [...] (pismo z 3 kwietnia 2025 r. – k. 44 akt adm.) Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego, iż "w związku z przekazaną skargą" Inspektorat przeprowadził kontrolę obiektów infrastruktury drogowej na terenie miasta [...], wskazanych m.in. w piśmie z [...] marca 2025 r., podczas której ustalono, że zarządca na bieżąco dokonuje napraw stwierdzonych nieprawidłowości i powstałych uszkodzeń, zarządca przedłożył zaś protokoły z przeglądów okresowych kontrolowanych obiektów infrastruktury drogowej wymaganych zgodnie z ustawą Prawo budowlane. W związku z tym organ nadzoru nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w oparciu o przepisy p.b. (odpowiedź z [...] sierpnia 2025 r., k. 93 akt adm.). Treść wniosku z [...] marca 2025 r. (zakres żądania) oraz przytoczona wyżej odpowiedź organu nadzoru budowlanego stanowią dwie istotne okoliczności wpływające na ocenę Sądu, czy skarga na bezczynność PINB była w tak zakreślonej sprawie w ogóle dopuszczalna, a konkretniej - czy dopuszczalne było zarzucenie organowi nadzoru budowlanego bezczynności w niepodejmowaniu przez niego czynności kontrolnych (w ramach postępowania nadzorczego dotyczącego stanu technicznego obiektu budowlanego) w sytuacji, gdy postępowanie to wszczęte może być jedynie z urzędu. Choć skarżący nie artykułuje tego w sposób wyraźny, to przyjąć należy, że jego intencją było skłonienie organu nadzoru budowlanego do podjęcia działań władczych nakładających na zarządcę dróg publicznych w mieście [...] obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym tych dróg – na wskazanych odcinkach. Jak wskazano w początkowej części niniejszych rozważań prawnych – skarga na bezczynność jest dopuszczalna, o ile dotyczy bezczynności polegającej na braku wydania któregoś z rozstrzygnięć opisanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W kontekście rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięciami takimi będą decyzje, o których mowa w art. 66 ust. 1 p.b. oraz 62 ust. 3 p.b., ewentualnie postanowienie kończące sprawę (o odmowie wszczęcia postępowania). Problem sprowadza się zatem do tego, czy PINB – w reakcji na wniosek z [...] marca 2025 r. – był zobowiązany do wydania któregoś z tych rozstrzygnięć i czy brak ich wydania może być kwestionowany w drodze skargi na bezczynność. W rozstrzygnięciu tego problemu nie należy przede wszystkim jednak pomijać, że uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny (art. 50 p.p.s.a). Chodzi tu o indywidualny, własny interes prawny znajdujący źródło w obowiązujących przepisach prawa, które kształtują dla skarżącego jakiś obowiązek lub uprawnienie. Skarga taka nie służy zatem realizacji interesu publicznego, nie podlegają kontroli sądowej sprawy wnoszone do organów administracji w trybie skargowym, określonym w dziale VIII k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący domagał się podjęcia działań nadzorczych przez organ nadzoru budowlanego wobec infrastruktury publicznej, a więc działał w tej sytuacji nie w ramach własnego indywidualnego interesu prawnego, ale w ramach interesu publicznego (actio popularis). Środkiem do kwestionowania prawidłowości działalności organów w interesie publicznym, a nie własnym indywidualnym interesie prawnym, jest skarga zgłaszana w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 227 k.p.a. przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis ten zamieszczony jest w Rozdziale 2 zatytułowanym "Skargi" Działu VIII k.p.a. Skarga z art. 227 k.p.a. wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Tego rodzaju skarga powoduje wszczęcie "samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną, czyli zawiadomieniem o załatwieniu skargi" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2 Wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1998 r., str. 920). Skarga wnoszona w trybie Działu VIII k.p.a. jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu rozdziału VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.). Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na pismo informujące o sposobie załatwienia skargi zgłoszonej w trybie art. 227 k.p.a. jest zatem niedopuszczalna. Podobnie należy ocenić skargę na bezczynność organu, zarzucaną w związku z brakiem podjęcia przez organ czynności żądanych przez autora takiej skargi. Jest to wciąż skarga do sądu nie w indywidualnej sprawie administracyjnej, ale w sprawie dotyczącej ogółu, w której skarżący nie działa w ramach własnego interesu prawnego, ale interesu publicznego. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest zaś działanie w ramach własnego interesu prawnego (art. 50 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.