II SAB/Bd 64/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. M., A. M. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki oraz budowy dachu 1. nakazuje [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. rozpoznanie wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki oraz budowy dachu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. K. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., odmawiającego, zdaniem skarżących, rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie nielegalnej rozbiórki dachu oraz budowy nowego dachu na nieruchomości usytuowanej przy ul. K. [...] w B. Skarżący wskazali, iż wyczerpali w przedmiotowej sprawie administracyjny tryb instancyjny, składając uprzednio zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformował skarżących, że PINB pismem z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] udzielił skarżącym odpowiedzi, stwierdzając brak podstaw do wszczęcia postępowania z uwagi na treść oświadczenia kierownika budowy i inwestora, że roboty budowlane rozbiórki dachu na modernizowanym budynku zostały zakończone i wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wobec powyższego, [...] WINB zarzut bezczynności postawiony organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji, uznał za nieuzasadniony. Zgodnie z twierdzeniem skarżących, powyższe stanowisko nie opiera się na ustaleniach własnych organu, a jedynie na oświadczeniach inwestora i kierownika budowy, co narusza art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, skarżącym bowiem uniemożliwia się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący wskazali, iż domagają się podania przez skarżony organ daty wydania decyzji Starosty B. oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T., zezwalających na rozbiórkę dachu oraz budowę nowego od strony budynku przy ul. K. [...] w B., a jeżeli inwestor zwolniony był z tego obowiązku – podania właściwego przepisu prawa regulującego tę kwestię. Jak wynika odpowiedzi na skargę, udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane zakończenie budowy budynku mieszkalnego następuje w trybie zawiadomienia o zakończeniu budowy, przy czym organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku przeprowadzania kontroli wykonanych robót, zgodność natomiast wykonania robót z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę potwierdza kierownik budowy, wydając odrębne oświadczenie. Organ wskazał, iż wykonane roboty prowadzone były w oparciu o decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2010 r. znak [...], uzgodnioną z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T. Do odpowiedzi na skargę załączono: 1) kserokopię pisma z dnia [...] czerwca 2011 r., w którym skarżący wnoszą o wyjaśnienie, czy rozbiórka dachu na budynku przy ul. K. [...] w B. prowadzona była w oparciu o stosowne decyzję, w tym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T., wskazując, iż o zgodzie na przedmiotową rozbiórkę i budowę dachu, nie jest wiadomo Starostwu Powiatowemu w B.; 2) kserokopię odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia [...] lipca 2011 r., informujący skarżących, iż roboty budowlane rozbiórki dachu na modernizowanym budynku zostały zakończone i wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę B; 3) kserokopię pisma [...] WINB z dnia [...] grudnia 2011 r., którym organ nadzoru budowlanego poinformował skarżących o bezzasadności zarzutu bezczynności PINB w B.; 4) kserokopię zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zakończeniu budowy w budynku zlokalizowanym w B. przy ul. K., usytuowanym na działce nr [...], stanowiącej własność C; 5) kserokopię informacji z dnia [...] czerwca 2011 r. informującej Urząd Miejski w B. o zakończeniu budowy; 6) kserokopię oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] kwietnia 2011 r. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący, powołując się treść wyroków WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/KR 88/11 oraz w Kielcach z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 840/11, wskazali, iż nie jest dopuszczalne, by strona uczestnicząca w postępowaniu dotyczącym modernizacji obiektu budowlanego przed organem architektoniczno – budowlanym, nie miała żadnych praw po zrealizowaniu robót budowlanych niezgodnie z wydanym pozwoleniem oraz decyzją o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie, stanowi treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., stosownie do którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie określony obowiązek działania. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż K. M. i A. M. w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. zatytułowanym "wniosek o wszczęcie postępowania", skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zażądali wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki oraz budowy nowego dachu na budynku modernizowanym przy ul. K. [...] w B. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że zakres prac przeprowadzonych przez inwestora przy powyższym obiekcie wykroczył poza pozwolenie na budowę. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że w przedmiocie bezczynności organu I instancji wypowiedział się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., w którym uznał bezczynność za bezzasadną, ponieważ PINB udzielił w piśmie z dnia [...] lipca 2001r. odpowiedzi na wniosek skarżących, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ roboty budowlane w przedmiotowym obiekcie, wg oświadczenia kierownika budowy i inwestora, zostały zakończone i wykonane zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę wydanym przez Starostę B. Jak już wskazano wcześniej, bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie określonego aktu administracyjnego - decyzji administracyjnej, postanowienia, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego powinien rozpatrzyć pismo strony z [...] czerwca 2011 r. Pismo to zawiera informację, że żądanie wszczęcia postępowania w określonej ściśle przedmiotowo sprawie dotyczy zakresu prac wykonanych bez pozwolenia na budowę. Przedmiotowe pismo, jako jednoznaczne w treści, nie spowodowało jednak wszczęcia postępowania administracyjnego, które powinno zostać zakończone poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego w sprawie. Jeżeli zaś organ stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to zobowiązany był także zakończyć postępowanie w odniesieniu się do wniosku osoby inicjującej postępowanie, który zawierał określone żądanie. Organ powinien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 61 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z nowelizacją ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dodany został art. 61a kpa przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. (Dz.U. z 2011, Nr 6, poz.18). Słusznie zatem strona skarżąca wywodzi w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2012 r., że w dacie złożenia przez nią wniosku obowiązywała ustawa Kodeks postępowania administracyjnego w nowym brzmieniu, organ miał obowiązek orzec w oparciu o art. 61 a tej ustawy, jeżeli nie widział podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Przepis ten stanowi, że: " § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie". Organ zatem powinien w przedmiotowej sprawie orzec w drodze postanowienia w oparciu o przesłanki przewidziane w art. 61a kpa w sytuacji, gdy nie widział podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też przeprowadzenia kontroli, jednocześnie uzasadniając stanowisko. Załatwiając sprawę w oparciu o powyższy przepis wnioskodawca ma możliwość dochodzenia swoich praw poprzez złożenie zażalenia. Dlatego też uznać należało, że w dacie orzekania organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie art. 149 p.p.s.a. Z uwagi na to, że organ udzielił odpowiedzi wnioskodawcom o braku podstaw do wszczęcia postępowania w drodze pisma, a nie postanowienia, Sąd stwierdził, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.