II SAB/Bd 65/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi J. S. bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie przekazania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do przekazania Ministrowi Spraw Wewnętrznych w [...] wniosku J. S. z [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...]r., nr [...] w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu ... 2013r. J. S. złożył w Urzędzie Miasta B. kierowany do Ministra Spraw Wewnętrznych, "za pośrednictwem Prezydenta Miasta B." wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia ... 2013r. w sprawie znak ... w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej o wysokości miesięcznych zarobków netto rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Pismem z dnia ... 2014r. znak ..., z upoważnienia Prezydenta Miasta B. udzielono J. S. odpowiedzi na "wniosek o udostępnienie informacji publicznej dot. miesięcznych zarobków netto rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia ... 2013r. w sprawie ...", wskazując, że Prezydent Miasta B. nie jest dysponentem przedmiotowych danych. Wskazano nadto, że tryb i procedurę odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej reguluje art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z przyjętą w doktrynie wykładnią, przepis art. 65 § 1 K.p.a. o przekazaniu sprawy organowi właściwemu, nie ma zastosowania w przypadku niewłaściwie skierowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia ... 2014r. J. S., w nawiązaniu do ww. pisma informacyjnego, wezwał Prezydenta Miasta B. do udzielenia informacji czy jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia ... 2013r. został przekazany do Ministra Spraw Wewnętrznych, a jeżeli nie został przekazany wezwał do jego niezwłocznego przekazania Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Wnioskodawca podkreślił, że od momentu wydania decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym odpowiednio art. 65 i 66. Jednocześnie wskazał, że w przypadku dalszego przetrzymywania jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania) od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych, wystąpi ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta B.. W odpowiedzi z dnia ... 2014r. organ podtrzymał stanowisko dotyczące niestosowania przepisów art. 65 i 66 K.p.a. w przypadku skierowania do niewłaściwego organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podkreślając że zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy K.p.a. stosuje się jedynie od momentu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a nie od chwili wpłynięcia wniosku. Z akt sprawy pośrednio wynika, że J. S. ... 2014r. w trybie art. 37 K.p.a. wniósł zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy przez Prezydenta Miasta B. (brak w aktach administracyjnych sprawy), które zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. w trybie art. 65 K.p.a. Postanowieniem z dnia ... 2014r. znak ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznało zażalenie J. S. za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że stanowisko Prezydenta Miasta B. dotyczące wyłączenia stosowania przepisów K.p.a. w przedmiotowej sprawie jest chybione, bowiem sprawa J. S. dotycząca wniosku o udostępnienie informacji publicznej została rozpatrzona decyzją administracyjną. Zatem zastosowanie znajdują przepisy K.p.a., a reprezentowane przez Prezydenta Miasta B. stanowisko poparte orzecznictwem oraz stanowiskiem doktryny jest trafne w zakresie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej od organu, który nie jest właściwy do załatwienia sprawy. Kolegium powołując się na przepisy K.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych odniosło się do zagadnień szybkości postępowania, terminowego załatwiania spraw oraz zakresu pojęć "sprawa" i "droga administracyjna" Organ stwierdził, że przekazanie sprawy podania J. S. skierowanego do Ministra Spraw Wewnętrznych nie mieści się w pojęciu "sprawy administracyjnej", zatem Prezydent Miasta B. nie pozostawał w bezczynności, o której mowa w rozdziale 7 K.p.a. Jednakże strona ma możliwość wniesienia skargi w trybie art. 227 K.p.a. jak również złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu ... 2014 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie przekazania organowi właściwemu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia ... 2013r. znak ... w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezprawnej bezczynności Prezydenta Miasta B. w związku z nieprzekazaniem jego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od ww. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych, w sytuacji gdy Prezydent Miasta B. nie jest właściwy do rozpoznania sprawy oraz zobowiązanie organu do przekazania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra organowi właściwemu do rozpoznania sprawy. Skarżący wskazał, iż przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb określony w art. 37 K.p.a., przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. bezpodstawnie stwierdziło, że Prezydent Miasta B. nie dopuścił się bezczynności, a zażalenie było nieuzasadnione. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że nigdy nie występował do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, a jedynie po wydaniu przez Ministra Sprawy Wewnętrznych decyzji z dnia ... 2013r. złożył od tej decyzji środek odwoławczy – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przetrzymywanie przez Prezydenta Miasta B. tego wniosku skarżący uważa za bezprawne, wskazując, że zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji o odmowie udzielenia tej informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji od momentu wydania przez Ministra decyzji z dnia ...2013r. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy art. 65 i 66 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że postępowanie o udostępnieniu informacji publicznej nie jest postępowaniem wskazanym w rozdziale I K.p.a., a więc na organie nie spoczywa obowiązek przekazania pisma lub wniosku strony podmiotowi właściwemu. Prezydent Miasta B. zwrócił także uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiotowej sprawie uznało, że zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta było nieuzasadnione, bowiem przekazanie wniosku J. S. skierowanego do Ministra nie mieści się w pojęciu "sprawy administracyjnej", co oznacza, że organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola legalności obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w sprawach określonych w pkt 1-4a, w tym innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1 P.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie wymaganych prawem działań. Przed wniesieniem skargi na bezczynność do Sądu, zostało wniesione przez stronę skarżącą w dniu 12 marca 2014r. na podstawie art. 37 K.p.a. "zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta B." w przekazaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia ... 2013r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. W ocenie Sądu pismo to ma podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, bowiem uznać należy, iż powyższe podanie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. jest zażaleniem do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie o jakim mowa w art. 37 K.p.a. Tym samym skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w niniejszej sprawie, jako dopuszczalna i jako wniesiona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. Przechodząc od ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na bezczynność Prezydenta Miasta B., polegającą na nieprzekazaniu właściwemu organowi wniosku J. S. z dnia ... 2013r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia ... 2013r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości miesięcznych zarobków netto rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Wbrew stanowisku Prezydenta Miasta B. wyrażonemu w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna bowiem dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Brak jest podstaw do jej odrzucenia. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu ... 2013r. (prezentata) J. S. złożył w Urzędzie Miasta B. podanie kierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych "za pośrednictwem Prezydenta Miasta B." zatytułowane: "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia ... 2013r. wydanej w sprawie znak ... określając iż sprawa dotyczy udzielenia informacji publicznej o wysokości miesięcznych zarobków netto rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Treść tego wniosku jednoznacznie wskazuje, iż jest to wyłącznie środek odwoławczy od określonej w nim decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych, którą odmówiono skarżącemu udzielenia żądanej informacji publicznej. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Prezydenta Miasta B., treść przedmiotowego podania nie zawiera jakiegokolwiek odrębnego kierowanego do Prezydenta Miasta B. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co wszakże dodatkowo wyjaśnił organowi skarżący w piśmie z ... 2014r. wzywając do przekazania swego wniosku zgodnie z właściwością Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Podobnie jak w zażaleniu "na bezczynność" organu kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. Wskazać zatem należy, iż zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia ... 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U z 2014r. poz. 782), odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji (...) przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...). Skoro okolicznością bezsporną pozostaje, że Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia ... 2013r. znak ..., odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zgodnie z powyższą normą prawną zastosowanie do tej decyzji mają wszelkie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pośrednio zwróciło na to uwagę, aczkolwiek dość "enigmatycznie", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując zażalenie skarżącego na bezczynność Prezydenta Miasta B. (vide str. 2 uzasadnienia postanowienia z dnia ... 2014r.). W tej sytuacji należy przywołać stosowne przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm.), dalej jako: "K.p.a.". Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 K.p.a.). Od każdej decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do jego rozpatrzenia jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 127 § 1 i 2 K.p.a.). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3). Zgodnie z przepisem art. 129 § 1 i 2 K.p.a., odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dnia od dnia doręczenia decyzji stronie (...). Należy zatem stwierdzić, iż J. S. korzystając ze swoich ustawowo przyznanych uprawnień, wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy (wniosku o udostępnienie informacji publicznej) rozstrzygniętej negatywnie decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia . 2013r. Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów (art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 127 § 3 i art. 129 § 1 K.p.a.) podanie to winien wnieść bezpośrednio do Ministra Spraw Wewnętrznych, bowiem ten organ wydał decyzję w pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, iż skarżący aczkolwiek prawidłowo skierował swój wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych, jednakże błędnie uczynił to za pośrednictwem niewłaściwego organu (niezależnie od przyczyn takiego działania). Zasadnie w swych pismach oraz skardze wywodzi skarżący, że obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego wpłynęło błędnie skierowane podanie w sprawie, w której nie jest on właściwy (w szczególności podanie stanowiące środek odwoławczy od decyzji rozstrzygającej o wynikających z norm prawa materialnego uprawnieniach strony), było niezwłoczne przekazanie go do organu właściwego i zawiadomienie o tym wnoszącego podanie wraz ze stosownym uzasadnieniem (art. 65 § 1 K.p.a.). W obowiązującym w dacie wniesienia przedmiotowego wniosku stanie prawnym powyższe działanie organu przybrać winno postać czynności materialno-technicznej wraz ze stosownym zawiadomieniem. Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca w art. 65 § 2 K.p.a. zawarł normę zgodnie z którą, podanie wniesione do niewłaściwego organu przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Powyższe oznacza, że bezczynność Prezydenta Miasta B. polegająca na nieprzekazaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych temu organowi (trwająca w dacie orzekania przez Sąd 9 miesięcy), skutkowała znacznym ograniczeniem prawa skarżącego do odwołania się od decyzji ministra, a nadto spowodowała stan niepewności prawnej i nieuzasadnione przedłużenie postępowania w sprawie przed właściwym organem, do którego przedmiotowy wniosek z ... 2013r. winien zostać niezwłocznie przekazany. Wbrew stanowisku organu nie ma w niniejszej sprawie znaczenia fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje odmiennie tryb udostępniania tej informacji, i do wniosków o udostepnienie tej informacji w istocie przepisy art. 65 i 66 K.p.a., nie miałyby zastosowania. Podzielając co do zasady to stanowisko i argumentację w tym zakresie należy jednak zwrócić uwagę, iż nie znajduje ona zastosowania w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy. Jak bowiem zasadnie i konsekwentnie podnosił to skarżący, jego podanie z ... 2013r. nie zawiera wniosku do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej, lecz stanowi wyłącznie wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej jego decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Analiza akt sprawy, w ocenie Sądu, potwierdza stanowisko i zarzuty skarżącego, iż Prezydent Miasta B. świadomie i celowo, z naruszeniem wskazanych wyżej norm proceduralnych, "przetrzymywał" wniosek skarżącego, ignorując wszelkie podejmowane przez niego czynności zmierzające do przekazania przez organ wniosku organowi właściwemu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezydent Miasta B. zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i orzekania przez Sąd pozostawał bezczynny w dokonaniu nakazanej przepisami prawa czynności z zakresu administracji publicznej, mającej istotne znaczenie dla wynikających z przepisów prawa uprawnień skarżącego do odwołania się od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarga podlegała zatem w całości uwzględnieniu. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta B. do przekazania wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia ... 2013r. znak ... zgodnie z właściwością Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Mając na uwadze powyżej opisane okoliczności Sąd stwierdził jednocześnie, że dziewięciomiesięczna bezczynność Prezydenta Miasta B. w przekazaniu wniosku inicjującego postępowanie drugoinstancyjne organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, ma charakter rażącego naruszenia prawa (art. 65 § 1, w zw. z art. 127 K.p.a. i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Skarżący został zwolniony od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w całości (postanowienie z dnia ...2014r.), nie składał wniosku o ich zwrot w innym zakresie.