II SAB/Bd 65/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi P. C.-K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 maja 2015 r. skarżący P. Ch. – K. przesłał do Urzędu Gminy B. wniosek o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) Jakie rejestry/ ewidencje/ systemy komputerowe/ systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów/ zobowiązań/ wydatków/ funkcjonują w Urzędzie ? Odnośnie każdego funkcjonującego zbioru wniósł o udzielenie odpowiedzi na pytania: Czy zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej? W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt 1 ppkt 1 w odniesieniu do zbioru: 1. Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru ? - skarżący wniósł o przesłanie stosownych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych. 2. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru? 3. Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia/ eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przygotowania zestawienia/ eksportu informacji? Jakie dane może zawierać to zestawienie/ eksport ze zbioru? W jakich formatach danych możliwe jest sporządzenie zestawienia/ eksportu ze zbioru? 4. Z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru? 5. Jakie informacje odnośnie pozycji gromadzi zbiór? 6. Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru? - skarżący wniósł o przesłanie ich kopii. 7. Czy zaplanowana jest publikacja tego zbioru? 8. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z punktu 1 – na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów? 9. Czy wprowadzony jest elektroniczny System Zarządzania Dokumentacją? Jakie metadane są gromadzone dla spraw o symbolu 215 (w tym 2150 i 2151) i 272? W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 22 maja 2015 r. poinformował wnioskującego, że jego wniosek nie może udzielić ww. informacji, gdyż objęte są one zakres Polityki Bezpieczeństwa Informacji. Pismem z dnia 5 czerwca 2015 r. P. Ch. – K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że żądana informacja jest informacją publiczną, albowiem dotyczy wprost wydatkowania środków publicznych, w ramach zawieranych przez podmiot umów oraz trybu działania i organizacji pracy podmiotu. Na wypadek kiedy informacja publiczna wprawdzie istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, przewidziane jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pismo organu wydane w odpowiedzi na wniosek wymogów takiej decyzji nie spełnia, a tym samym organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że informacje, o jakie zwraca się skarżące dotyczące rejestrów, ewidencji, przepisów regulujących funkcjonowanie zbioru, nie stanowią informacji publicznej. Rejestry, jeżeli są prowadzone to służą dla potrzeb pracy urzędu gminy i mają na celu ułatwiać wyszukiwanie informacji, tworzenie zestawień, szybkie wyszukiwanie danych na potrzeby własne w celach organizacyjnych i porządkowych; służą wymianie informacji między pracownikami, nie są wiążące, mogą być natomiast fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności urzędu gminy. Rejestr, ewidencje czy też systemu komputerowe, oprogramowania są zatem związane z bieżącym działaniem urzędu, a nie odnoszą się do spraw publicznych. Mają charakter roboczy, wewnętrzny i pomocniczy, a nie mają waloru oficjalności. Rejestry umów prowadzone przez urząd mają zatem cech dokumentu wewnętrznego - nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył udzielenia informacji odnośnie rejestrów, ewidencji, systemów komputerowych, systemów finansowo-księgowych, funkcjonujących w urzędzie gminy, obejmujących informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań i wydatków. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r, poz. 782.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem, w świetle przepisów art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy. Realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 ustawy, tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Zgodnie z treścią art. 13 cytowanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Jak już wcześniej wskazano obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, niebędących organami władzy publicznej, wśród których wymienia się podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a ponadto niektóre organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2). W myśl art. 4 ust. 3 ustawy wszystkie te podmioty obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Z kolei stosownie do art. 16 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Słusznie więc skarżący podnosi, że w przypadku, gdy dana informacja będąca informacją publiczną nie może być udostępniona z przyczyn określonych w przepisach ustawy, podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Organ nie wydał jednak decyzji odmawiającej dostępu do informacji. Decyzja taka winna bowiem wskazywać informacje (dane) objęte odmową - określone rodzajowo, a także wskazywać konkretną normę prawną stanowiącą podstawę takiej odmowy. Treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej. Tych wymogów nie spełnia pismo organu z dnia 22 maja 2015 r. ani też wystosowane do skarżącego po wniesieniu skargi pismo z dnia 22 czerwca 2015 r., w których organ ogólnikowo powołuje się na politykę bezpieczeństwa informacji jako przyczynę odmowy udostępniania informacji. Sąd nie podziela przy tym poglądu organu, iż prowadzone przez niego rejestry nie mają charakteru oficjalnego dokumentu, a jedynie wewnętrzny, roboczy, porządkujący pracę komórek organizacyjnych, i z tej przyczyny nie mogą być uznane za informację publiczną. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy). Zauważyć należy, iż racjonalny ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów. Skoro tak, to żądana przez skarżącego informacja, dotycząca udostępnienia rejestrów, ewidencji, stanowi informację publiczną. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa) Konkludując stwierdzić należy, iż w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, a zatem organ pozostawał i pozostaje w zwłoce w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 10 maja 2015 r., dlatego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd uznał jednocześnie, że powyższej bezczynności nie można uznać za rażącą, gdyż organ jeszcze przed złożeniem skargi wyraził swoje stanowisko, jednakże błędnie interpretował przepisy dotyczące udostępnienia informacji publicznych. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.