II SAB/Bd 66/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w A. do rozpoznania wniosku A. G. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...]czerwca 2018 r., 2. stwierdza, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w A. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w A. na rzecz A. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] 2018 r. skarżący A. G. złożył drogą elektroniczną do Powiatowego Urzędu Pracy (dalej "PUP" lub "Urząd") w A. K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmującej wskazanie wszystkich przedsiębiorców wraz z ich nazwą i danymi kontaktowymi, których wnioski o przyznanie dofinansowania zostały przez Urząd rozpatrzone pozytywnie i, którym dokonano stosownej wypłaty z tego tytułu, a także o wskazanie wysokości tego dofinansowania oraz celu na jaki zostało ono przyznane. Skarżący określił, że wnioskowana informacja ma obejmować okres ostatnich dwóch lat oraz zostać przekazana zwrotnie na adres e-mail wskazany we wniosku, tj. na adres: [...] W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w A. K. pismem z dnia [...] 2018 r., przesłanym drogą pocztową, wezwał skarżącego do wskazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji, stwierdzając że mają one charakter informacji publicznej przetworzonej i podając przyczyny uznania objętych wnioskiem informacji za informacje publiczną przetworzoną. Wskazane pismo zostało w dniu [...] 2018 r. zwrócone przez doręczyciela do nadawcy (data wpływu – [...] 2018 r.) wraz z adnotacją doręczyciela, że pod adresem wskazanym na przesyłce znajduje się Przychodnia Medyczna. Pismem z dnia [...] 2018 r. (data nadania – [...] 2018 r.) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w A. K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] 2018 r. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), skarżący wniósł o zobowiązanie PUP w A. K. do rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] 2018 r. Skarżący podkreślił, że pomimo złożenia przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie został on w ustawowym terminie powiadomiony zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje objęte wnioskiem, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem lub formą udostępnienia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną i wyjaśnił przyczyny takiego stanowiska organu. W związku z przyjętą kwalifikacją wnioskowanych informacji, jak wyjaśnił organ, skarżący został pismem z dnia [...] 2018 r. wezwany do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie to, w związku z trudnościami z funkcjonowaniem sieci internetowej, biorąc pod uwagę wagę sprawy, zostało przesłane pocztą tradycyjną - listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. W dniu [...] 2018 r. do PUP w A. K. dostarczono zwrot korespondencji z adnotacją, że pod wskazanym adresem znajduje się Przychodnia Medyczna. W związku z tym, Urząd niezwłocznie po otrzymaniu zwrotu korespondencji, przesłał na adres e-mail wskazany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skan wezwania skierowany do skarżącego, prosząc o potwierdzenie odbioru korespondencji. Do dnia [...] 2018 r. Urząd potwierdzenia nie otrzymał. Po wysłaniu skanu wezwania, również w dniu [...] 2018 r. wpłynęła do Urzędu skarga na bezczynność. W tych okolicznościach, zdaniem organu, nie pozostał on bezczynny wobec wniosku skarżącego, lecz rozpoznał wniosek zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, zachowując termin 14 - dniowy na odpowiedź. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów. Urząd podkreślił, że próbował dotrzeć do skarżącego i podjął czynności, które wynikają z przepisów prawa oraz, że wskazał skarżącemu także na konieczność uszczegółowienia wniosku, w celu przekazania żądanych informacji. W przesłanym do Sądu piśmie z dnia [...] 2018 r., skarżący podniósł, że wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego zostało wystosowane do niego dopiero w dniu [...] 2018 r., a zatem po upływie ustawowego terminu 14 dni od dnia dostarczenia wniosku do organu. Ponadto wskazał, że przesyłka, która została zwrócona do organu, została błędnie zaadresowana, gdyż jak wynika z kserokopii koperty, wezwanie zostało pierwotnie nadane na adres ul. S. [...] w K., a pod tym adresem znajduje się placówka medyczna. Natomiast numer "[...]" znajdujący się w adresie skarżącego na froncie koperty, został nakreślony na pierwotnie wpisany numer "[...]", a okoliczność że różni się on barwą oraz charakterem pisma, może świadczyć o modyfikacji tego adresu już po otrzymaniu zwrotu korespondencji. W odpowiedzi na ww. pismo skarżącego, udzielonej pismem z dnia [...] 2018 r., organ wskazał, że na zwróconej przez operatora pocztowego przesyłce widnieje wyraźnie wskazany adres ul. S. [...] K., że siedziba Przychodni Medycznej [...] znajduje się w K. przy ul. [...], a nie przy ul. S. [...], że Kancelaria [...]. jest instytucją zapewne otrzymującą znaczną ilość korespondencji, a co za tym idzie znaną operatorowi pocztowemu obsługującemu rejon ul. [...], i w związku z tym nie powinien on mieć trudności z odnalezieniem adresata lub wskazaniem, że adres wskazany przez nadawcę jest niewłaściwy bądź nie istnieje, że zwrócona przez operatora pocztowego przesyłka została przez organ nadana w dniu [...] 2018 r., a operator pocztowy dopiero po 8 dniach tj. w dniu [...] 2018 r. zawarł na niej adnotację o tym, iż pod wskazanym adresem znajduje się Przychodnia Medyczna, co budzi wątpliwości skarżącego, a także że w dniu [...] 2018 r. wydana została decyzja o odmowie udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, na potwierdzenie czego załączył do pisma odpis tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Dla stwierdzenia tego stanu rzeczy nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy bezczynność organu była przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia wnioskowanych informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. D.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej powoływanej jako "udup" lub "ustawy o dostępie do informacji publicznej"). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania udip, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W sprawie kwestii spornej między stronami nie stanowił zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 udip Dyrektor PUP w A. K. jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie tego przepisu, obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, a Powiatowy Urząd Pracy jest jednostką organizacyjną powiatu, wchodzącą w skład administracji zespolonej powiatu. Nie budzi też wątpliwości, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje publiczna określona w art. 6 ust. 1 udip, co obejmuje m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip, w tym o trybie ich działania i sposobie załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, b i d udip). W tych okolicznościach informacją publiczną jest informacja o rozpatrzonych pozytywnie przez organ wnioskach o dofinansowanie przedsiębiorców wraz z nazwami i danymi kontaktowymi, a także o przyznanym dofinansowaniu oraz celu na jaki zostało ono przyznane. Spór w niniejszej sprawie dotyczył kwestii czy organ zareagował na przedmiotowy wniosek w sposób i trybie przewidzianym w udip. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno procedurę udostępnienia informacji publicznej, jak i tryb odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) i w art. 15 ust. 2 (w zakresie kosztów związanych z udostępnieniem informacji). Gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 udip, to powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 udip. A zatem powinien powiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o powodach opóźnienia i o terminu, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 udip), wówczas w trybie art. 14 ust. 2 udip może zostać udostępniona informacja publiczna w formie lub sposób wskazany przez organ, jeżeli wnioskodawca złoży wniosek w tym zakresie. W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego w przypadku informacji przetworzonej, oraz dla umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w ww. terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, bądź też we wskazanym terminie powiadomić pisemnie wnioskodawcę: o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w terminie 14 dni lub zgodnie z wnioskiem, wskazując przy tym w jakim terminie lub w jaki sposób czy formie informacja może być udostępniona (art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 udip), o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji (art. 15 ust. 2 udip) czy też o tym, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 2 udip) lub, że tryb dostępu żądanej informacje odbywa się na odrębnych zasadach. Oznacza to, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie i w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej w sposób i formie zgodnych z wnioskiem żądanej informacji, ani nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, ani też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcę o ww. okolicznościach, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ nie podjął w ustawowym terminie żadnego z ww. działań składających się na ustawowy tryb reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności, biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie zareagował na wniosek w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowy wniosek został przez skarżącego złożony drogą elektroniczną do PUP w A. K. w dniu [...] 2018 r., zaś organ odpowiedział na ten wniosek w sposób w nim określony w dniu [...] 2018 r., a zatem po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarga do Sądu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została zaś wniesiona do Sądu w dniu [...] 2018 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej). Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny. Nie ma bowiem racji organ, kiedy wywodzi, że jego pismo z dnia [...] 2018 r. wzywające skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji, przesłane drogą pocztową, stanowi odpowiedź na wniosek i tym samym ekskulpuje organ od zarzutu bezczynności. Uszło bowiem uwadze organu, że wnioskodawca w przedmiotowym wniosku wskazał aby wnioskowane informacje przesłać na adres e-mail, podając we wniosku adres e-mail, na który oczekuje odpowiedzi, tj.: [...]. Wobec tego nie można przyjąć, że odpowiedź podmiotu zobowiązanego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłana w inny sposób i na inny adres, niż wskazany przez wnioskodawcę wywołuje określony skutek prawny i tym samym uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 14 przewiduje dwa elementy ważne dla procesu udostępniania informacji publicznej, a mianowicie określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. To wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-PUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Natomiast podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 29/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wskazany we wniosku sposób udostępnienia wnioskowanych informacji obejmujący określenie w jaki sposób i na jaki adres, w tym adres e-mail, należy ją wysłać do wnioskodawcy, odnosi się co oczywiste także do kierowanych przez podmiot zobowiązany do wnioskodawcy ww. pism powiadamiających czy wezwań, w tym do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Tymczasem w analizowanym przypadku podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wezwał skarżącego pismem z dnia [...] 2018 r. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, niezgodnie ze sposobem wskazanym w przedmiotowym wniosku, gdyż nie skierował on tego wezwania na adres e-mail [...], lecz poprzez przesłanie go drogą pocztową. Dopiero odpowiedź organu na wniosek zawarta w piśmie z dnia [...] 2018 r., zawierająca skan wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, przesłana na wskazany we wniosku adres e-mail, świadczy o prawidłowej reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nastąpiło to jednak po upływie ustawowego terminu 14 dni, co stanowi o tym o bezczynności organu. W tych okolicznościach nie miał istotnego znaczenia w sprawie spór stron co do prawidłowego określenia adresu odbiorcy przesyłki, na wysłanej drogą pocztową przesyłce (kopercie przesyłki) zawierającej pismo z dnia [...] 2018 r., gdyż skarżący domagał się we wniosku przesłania wnioskowanych informacji na adres e-mail, a nie drogą pocztową. Niemniej jednak nie budzi wątpliwości Sądu, że przesyłka ta nie została skutecznie doręczona skarżącemu oraz, że na kopercie tej przesyłki został pierwotnie wskazany adres ul. S. [...] K., w ramach którego to na numer "[...]" został wpisany numer "[...]", co zdaniem Sądu mogło wprowadzić w błąd doręczyciela, a w konsekwencji spowodować zwrot przesyłki do nadawcy. Uznając zatem, że organ nie podjął w ustawowym terminie, w sposób zgodny z prawem, działań do których obliguje go ustawa o dostępie do informacji publicznej, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. Z akt sprawy wynika, że organ w dniu [...] 2018 r. odpowiedział na wniosek skarżącego w sposób w nim określony tj. przesyłając odpowiedź na wniosek na wskazany we wniosku adres e-mail. W toku postępowania sądowoadministracyjnego do Sądu przesłana została także decyzja z dnia [...] 2018 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu wnioskowanych informacji. Tym samym uznać należy, że istniejący w dniu wniesienia skargi stan bezczynności, przed wydaniem wyroku przez Sąd ustał. W konsekwencji więc należało uznać niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Nie było bowiem podstaw i warunków do działania w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, jako że przed wydaniem wyroku nie miała miejsca już bezczynności adresata wniosku. Dlatego też Sąd w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne we wskazanym zakresie. W związku z tym, iż bezczynność organu zdaniem Sądu, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki, a nie lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd, nie było podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a ppsa w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).