II SAB/Bd 71/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. w zakresie udostępnienia obustronnych faktur VAT lub innych dokumentów księgowych w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podniósł, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. wysłanym za pośrednictwem platformy ePUAP zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, w jaki sposób realizowana jest obsługa prawna M. C.. Jak wynika z wniosku z dnia [...] maja 2017r., załączonego do skargi, skarżący domagał się wskazania, czy obsługa prawna gminy realizowana jest poprzez umowę z zewnętrzną kancelarią prawną, czy poprzez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w urzędzie gminy, czy tez w inny sposób. W przypadku zlecenia obsługi prawnej zewnętrznej kancelarii, skarżący wniósł o udostępnienie umowy z ta kancelarią oraz obustronnych faktur VAT lub innych dokumentów księgowych za ostatnie 3 miesiące. W przypadku realizacji obsługi prawnej przez osobę zatrudnioną na umowę o pracę, wnioskodawca zwrócił się o podanie ilości etatów oraz miesięcznego kosztu funkcjonowania takiego etatu. Skarżący wniósł również o podanie, w jaki sposób rozliczane są na rzecz gminy koszty zastępstwa procesowego, w sprawach, w których gmina reprezentowana jest przez prawnika. Zgodnie z odpowiedzią na wniosek z dnia [...] maja 2017 r., organ wskazał, że obsługa prawna gminy realizowana jest przez umowę zlecenia zawartą z zewnętrzną kancelaria prawną. Kancelaria ta za swoje usługi wystawia faktury VAT, obejmujące koszty obsługi prawnej oraz koszty zastępstwa procesowego, które wypłacane są po ich wyegzekwowaniu. Organ wskazał, że faktury VAT nie są dokumentami wytworzonymi przez podmiot publiczny i brak jest podstaw do ich udostępniania zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący zarzucił organowi bezczynność poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci niewskazania kosztów obsługi prawnej, nieprzedstawienia kopii umów oraz kopii faktur, które – jak wskazał skarżący – stanowią informację publiczną. Skarżący podniósł ponadto, że organ naruszył przepisy postępowania przez niewysłanie odpowiedzi na wniosek drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP jak również brak wydania decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżący uzyskał odpowiedź zgodnie z wnioskiem, przesłaną zarówno pocztą, jak i za pośrednictwem platformy ePUAP. Organ wskazał, że skarżącemu nie udostępniono faktur VAT wystawionych przez kancelarię reprezentującą gminę, informacją publiczną, bowiem są jedynie dokumenty wytworzone przez władze publiczne lub osoby pełniące funkcje publiczne. Organ wskazał ponadto, że podał skarżącemu informację odnośnie wysokości wynagrodzenia radcy prawnego, bowiem wynika ona z umowy zawartej pomiędzy gminą a kancelarią, skan której przesłany został skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 106), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak natomiast stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 728 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje także orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a – co wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd albo zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności albo zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa albo też stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania kosztów obsługi prawnej oraz przedstawienia wystawionych faktur za obsługę prawną. Zwrócić uwagę należy, że informacja publiczna o pozostałych sprawach wymienionych we wniosku, zatem informacja o sposobie realizowania obsługi prawnej gminy, udostępnienie umowy z zewnętrzną kancelarią prowadzącą obsługę prawną gminy, a także informacja o sposobie rozliczania na rzecz gminy kosztów zastępstwa procesowego, w sprawach, w których gmina reprezentowana jest przez prawnika – udzielona została w odpowiedzi na wniosek i bezczynność w tym zakresie nie została podniesiona w skardze. Kwestią stanowiącą oś sporu w niniejszym postępowaniu jest ustalenie, czy faktury VAT za usługi prawne realizowane przez kancelarię dokonującą obsługi prawnej gminy, udostępnienia których żądał skarżący, stanowią informacje publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1764). Informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy, jest każda informacja o sprawach publicznych, o czym stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie natomiast z art. 2 u.i.d.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Obowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty wymienione w art. 4 u.i.d.p. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje kwestia, czy Burmistrz Miasta jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p., obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, bowiem okoliczność ta nie jest w żaden sposób kwestionowana przez którąkolwiek ze stron postępowania. Ustalenia natomiast wymaga, czy żądane przez skarżącego, a nie udostępnione informacje, są informacją publiczną i czy zachowane zostały warunki udostępniania informacji publicznej, o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepisy powołanej ustawy nakładają, bowiem na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Informacja publiczna, co wynika z przepisów wyżej cytowanej ustawy, jak również z piśmiennictwa i bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, obejmuje każdą informację wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, ale także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym oraz wydatkowania publicznych środków finansowych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zwrócić, zatem uwagę należy, że pojęcie informacji publicznej obejmuje sprawy publiczne również wówczas, gdy wiadomość nie została wytworzona przez podmiot publiczny, a jedynie odnosi się do nich. Biorąc pod uwagę wyżej dokonane ustalenia, stwierdzić należy, że faktury, udostępnienia których domaga się skarżący, jako informacji publicznej, taką informację stanowią i jako takie winny zostać przez organ udostępnione zgodnie z przepisami u.d.i.p. Faktury, o których mowa we wniosku, stanowią dokument wydatkowania środków publicznych, w związku z czym bezsprzecznie są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że dokumenty te nie zostały wytworzone przez podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, bowiem istotne jest, że tych podmiotów dotyczą. Faktury VAT, udostępnienia których domaga się skarżący, obejmują obsługę prawną organu administracji publicznej, zatem dotyczą spraw publicznych, w związku z czym stanowią przedmiot informacji publicznej. Z uwagi na nieudostępnienie przez organ przedmiotowych faktur, które nie zostały uznane przez adresata wniosku za informację publiczną, konieczne było częściowe uwzględnienie skargi. Nie może natomiast odnieść skutku zawarty w skardze zarzut dotyczący niewskazania kosztów obsługi prawnej, bowiem żądanie takie nie zostało wyrażone wprost we wniosku inicjującym postępowanie. Organ przedmiotowym wnioskiem wezwany został do udostępnienia informacji publicznej – w zależności od charakteru sprawowanej obsługi prawnej – zatem w sytuacji, w której obsługa realizowana jest przez kancelarię zewnętrzną: do udostępnienia umowy z kancelarią oraz obustronnych faktur VAT lub innych dokumentów księgowych za ostatnie 3 miesiące, w sytuacji natomiast w której obsługa prawna realizowana byłaby przez osobę zatrudnioną na umowę o pracę: do podania ilości etatów oraz miesięcznego kosztu funkcjonowania takiego etatu. Z uwagi na to, że obsługa prawna Gminy M. C. realizowana jest przez zewnętrzną kancelarię prawną, organ, zgodnie z wnioskiem, obowiązany był do udostępnienia informacji publicznej w postaci umowy z kancelarią oraz obustronnych faktur VAT lub innych dokumentów księgowych za ostatnie 3 miesiące. Jak wynika z akt administracyjnych, organ w pierwszej kolejności, pismem z [...] maja 2017 r., w tym dniu nadanym w urzędzie pocztowym, udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w zakresie udzielenia informacji o sposobie realizowania obsługi prawnej oraz o sposobie rozliczania kosztów zastępstwa procesowego w sprawach, w których stroną jest gmina. Następnie, przedmiotowe pismo zostało skarżącemu przesłane za pośrednictwem platformy ePUAP wraz ze skanami umowy o świadczenie usług prawnych wraz z aneksami w dniu [...] czerwca 2017r., zatem już po wniesieniu skargi. W powyższym, zatem zakresie należało stwierdzić, że na dzień rozpoznania sprawy organ nie pozostawał bezczynny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez przedstawienie umowy zawartej z kancelarią prawną, w związku z czym w tej części postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przy czym stwierdzenia wymaga fakt, że bezczynność w tym zakresie miała miejsce. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skarżącego polegające na naruszeniu przez organ przepisów postępowania, poprzez niewysłanie odpowiedzi na wniosek drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP, jak również brak wydania decyzji odmownej. Jeśli chodzi o pierwszy z zarzutów, stwierdzić należy, że skarżący nie wskazał we wniosku drogi, jaką domaga się doręczenia wnioskowanej informacji. Jak natomiast wynika z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z uwagi na to, ze skarżący nie wskazał sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, wskazał natomiast adres korespondencyjny, nie można czynić zarzutu organowi z faktu, że przyjął dowolny sposób, najbardziej dla niego dogodny. Z ustawy o dostępie do informacji publicznej w żaden sposób nie wynika również, iż wnioskowaną informację należy doręczyć w drodze tej samej, jaką złożony został wniosek. Za chybiony należy również uznać argument braku wydania decyzji odmownej. Wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 19/07, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02). Reasumując zatem, należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej, poprzez udostępnienie faktur wystawionych przez kancelarię prawną, z którą gmina zawarła umowę o świadczenie usług prawnych, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku na podstawie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W pozostałym zakresie sąd orzekł o umorzeniu postępowania (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. należało stwierdzić, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.