II SAB/Bd 73/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty R. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2016 r o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty R. na rzecz skarżącej R. P. kwotę [...] ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca R. P., działając przez adwokata T. Z., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty (zwanego dalej "Starostą") w sprawie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania w terminie ustawowym wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2016 r., stwierdzenia, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości [...] zł tytułem opłaty sądowej, [...] zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo i [...] zł tytułem kosztów adwokackich. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że złożonym drogą elektroniczną wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2016 r. zwróciła się do Starosty o przesłanie na wskazany we wniosku adres mailowy umowy lub umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Wniosła ponadto, aby w przypadku posiadania takiej umowy (umów) zostały one przesłane wnioskodawczyni w formie skanów. W terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania, co zdaniem skarżącej skutkuje uznaniem, że organ pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podkreślając, że w dniu [...] maja 2016 r., przesłał na adres mailowy skarżącej. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżąca podtrzymała wniosek, wskazując, że wnosiła o przekazanie umów cywilnych zawartych w precyzyjnie określonym czasie i w precyzyjnie określonym przedmiocie. Organ przekazał skarżącej jedynie umowę z dnia [...] stycznia 2016 r. tj. z okresu kiedy wskazane we wniosku rozporządzenie nie obowiązywało. Z informacji podanej przez organ w żadnej mierze nie wynika, czy we wskazanym okresie były zawierane umowy objęte wnioskiem, czy też nie. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. organ podtrzymał swój wniosek o oddalenie skargi podnosząc, że dopiero w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżąca sprecyzowała dokładnie, jakich dokumentów oczekuje. Stosownie do tego, przy piśmie z dnia [...] września 2016 r., organ przesłał żądane dokumenty, zgodnie z oczekiwaniami skarżącej. Tym samym informacja publiczna została udzielona, a jej nieudzielenie w pierwotnym terminie wywołane zostało jedynie brakiem precyzji ze strony wnioskodawczyni. W piśmie z dnia [...] września 2016 r. skarżąca potwierdziła, że organ udzielił odpowiedzi na jej wniosek. Nie sposób jednak zgodzić się z twierdzeniem organu, że wniosek był niezrozumiały i stał się zrozumiały dopiero po otrzymaniu skargi. Nieprawidłowy zdaniem skarżącej jest wniosek o oddalenie skargi, natomiast w zaistniałej sytuacji istnieją warunki do umorzenia sprawy. Natomiast w zakresie kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na dodatkową pracę pełnomocnika skarżącej, spowodowaną twierdzeniami o tym, że wniosek jest niezrozumiały i błędnymi wnioskami co do sposobu zakończenia przedmiotowego postępowania, skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów adwokackich w podwójnej wysokości prawem przewidzianych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana w oparciu o kryterium legalności obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W związku z tym, iż przedmiot sprawy stanowi bezczynność polegająca na nie udostępnieniu w terminie informacji publicznej, wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępniania reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej powoływanej jako udip). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 udip stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym trybie ich działania, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym , w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c udip). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przy takim unormowaniu żądane przez wnioskodawczynię informacje w postaci umów cywilnych zawartych przez Powiat R. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu, należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu udip. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek skarżącej musiał zostać uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu udip. Bezsporna i zarazem niewątpliwa jest także okoliczność, że starosta jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z udip, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przesądza o tym status i kompetencje starosty określone ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm., szczególnie art. 34 ust. 1 tej ustawy ). Starosta - jako organ samorządu terytorialnego - jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, zobowiązanym do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Przesądzenie, że objęte wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. informacje stanowią informację publiczną oraz, że Starosta jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oznacza, że w sprawie organ zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a wiec gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie we ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydajanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami udip, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Należy jednak przy tym podkreślić, że bezczynność organ nie będzie miała miejsca w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też, gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, a jedynie do poinformowania o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie udip podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 udip). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącą informacji. Wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął bowiem do organu w dniu [...] maja 2016 r., a zatem wynikający z art. 13 ust.1 udip termin udostępnienia informacji upłynął z dniem [...] maja 2016 r. Wnioskowana informacja została natomiast udostępniona w dniu [...] września 2016 r. Wbrew twierdzeniom Starosty, wniosek z dnia [...] maja 2016 r. był dostateczne precyzyjny odnośnie wskazania, z jakiego okresu mają pochodzić interesujące wnioskodawczynię umowy. Organ administracji publicznej, jakim jest Starosta, którego obowiązkiem jest znajomość prawa, nie powinien mieć problemów z ustalaniem okresu, w jakim obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Tym samym więc w sprawie wystąpił stan bezczynności, gdyż organ udostępnił skarżącej informację z przekroczeniem przewidzianego w art. 13 ust.1 udip terminu, bez powiadomienia o tym skarżącego w trybie art. 13 ust. 2 udip. Z uwagi jednak na okoliczność, że ów stan bezczynności, istniejący w dniu wniesienia skargi (27 maja 2016 r.), przed wydaniem wyroku przez Sąd ustał na skutek udzielenia przez organ informacji skarżącej w dniu [...] września 2016 r., należało uznać postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność Starosty za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego podmiotu do załatwienia ww. wniosku. Skoro przed wydaniem wyroku organ przestał być bezczynny, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie - postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na bezczynność wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności adresata wniosku. W konsekwencji więc Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2016 r. (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym niekwestionowanie obowiązku udzielenia informacji oraz okoliczność udostępnienie informacji po wniesieniu do Sądu skargi Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącej i udzieleniu wskazanej w nim informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Podkreślić należy, że rażące naruszeniem prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Zaistaniałe przekroczenie terminu załatwienia sprawy było wywołane niedokładnych odczytaniem żądania skarżące. Organ błędnie, ale jednak udzielił informacji (przesyłając umowę z roku 2016), a po wytknięciu błędu nie kwestionował samego żądania wnioskodawczyni, ale zastosował się do niego, zgodnie z tym, co w kolejnym piśmie skarżąca wskazała. Ponadto udzielenie odpowiedzi na wniosek wymagało zgromadzenia dokumentów obejmujących długi okres czasu tj. od [...] października 2002 r. do [...] grudnia 2015 r. Okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i tym bardziej wymierzenia organowi grzywny. Stąd, na podstawie art. 149 § 1a ppsa Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku. O należnych skarżącej kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 ppsa. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości [...] zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - [...] zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - [...] zł, stanowiące część stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd uznał bowiem, iż w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie normy art. 206 ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis art. 206 ppsa dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz strony skarżącej. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że Starosta nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i podjął niezwłocznie czynności w celu jej udostępnienia (pierwotnie błędnie, a po wskazaniu błędu – zgodnie z wnioskiem), zatem bezczynność nie nosiła znamion zamierzonego i celowego działania. Także charakter sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika związany ze sporządzeniem kilkuzdaniowej skargi czy kilkuzdaniowych pism procesowych nie przyczynił się w istotny sposób do wyjaśnienia sprawy. Podkreślić należy także, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, w oparciu o dane pochodzące z wewnętrznych systemów informatycznych OSO i CBOIS, iż ta sama skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika ad Z., wywiodła wiele skarg na bezczynność organów związaną z udostępnianiem informacji publicznej do innych sądów administracyjnych w kraju, m.in. w B., R., L., G., K., W., S., G., W. O., Ł. , P. i w K., sporządzonych wg jednego szablonu, co nasuwa wręcz wątpliwość, czy celem wniosku była faktycznie potrzeba uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, czy też stanowił on jedynie pretekst do osiągnięcia innego rezultatu. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika skarżącej czynności - względem innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw - miały charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy należy ocenić jako minimalny, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. w kwocie [...]zł.