II SAB/Bd 73/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Zarządu Dróg w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. w zakresie udostępnienia dokumentów zastrzeżonych tajemnicą przedsiębiorstwa, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Bd 73/17 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] 2017 r., D. Z. zwrócił się do MZD w [...] o wgląd w dniu [...] ok. godzi 11-12 w akta postępowania o udzielenie zamówienia prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego pn. "Rozbudowa ul. [...] w [...], nr sprawy [...] W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...] pismem z dnia [...] 2017r. poinformował wnioskodawcę, o możliwości wglądu w dokumentacje postępowania dot. rozbudowy ul. [...] ([...]) w siedzibie organu w podanym we wniosku dniu, wskazując, że udostępnieniu podlega ta część załączników, która nie została skutecznie zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorstwa. W skardze z [...] 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynności Miejskiego Zarządu Dróg w [...] D. Z. wniósł o: - zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od wydania wyroku przez Sąd; - orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że udostępniona mu dokumentacja była niekompletna, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. W dokumentacji postępowania znajdowały się nieopisane w żaden sposób dokumenty, które pracownicy zamawiającego określili jako dokumenty objęte tajemnica przedsiębiorstwa. Nie przedstawiono mu jakiegokolwiek spisu dokumentów objętych tajemnicą czy też uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przez poszczególnych wykonawców, którego brak powoduje, że zamawiający jest zobowiązany do odtajnienia informacji. Skarżący wskazał też, że w dokumentacji brak jej pisma, w którym Prokuratora Rejonowa w [...] zwracała się do MZD o przekazanie dokumentacji dot. ww. postępowania, brak jest informacji kiedy MZD te dokumentację przekazało i kiedy wróciła ona do siedziby MZD, brak jest również pism skarżącego. W związku z tym, że organ nie udostępnił żądanej informacji (w pełnym zakresie) ani też nie wydał decyzji odmownej pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia lub ewentualnie oddalenie skargi. Kwestionując argumentacje skarżącego organ powołał się na notatkę służbową, dokumentującą przebieg czynności dokonywanych przez skarżącego dnia [...].2017 r. Organ wskazał, że każdy dokument stanowiący część dokumentacji postępowania dotyczącego rozbudowy ul. [...] jest ponumerowany, a odniesienie do numeru znajduje się w załączonym do protokołu postępowania spisie zawartości teczki, w który opisana jest treść załącznika, w tym także treść załączników stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i dokumentacja w takiej formie została przedstawiona skarżącemu. Organ stwierdził też, że skarżący nie pytał się o spis zawartości teczki, jak również nie zwracał się do MZD o przedstawienie uzasadnienia zastrzeżenia części dokumentacji, jako tajemnica przedsiębiorstwa. Organ odniósł się też do wywodów skarżącego o nieskuteczności zastrzeżeń dokumentów, wskazując że nie znajdują one potwierdzenia w dokumentacji i są spóźnione, gdyż MZD dokonał oceny skuteczności zastrzeżeń i pismem z dnia [...].2016 r. odtajnił część wyjaśnień wykonawcy E. S.A., uznając jednocześnie za wiążące w całości utajnienie wyjaśnień dokonane przez S. Sp. z o.o. oraz S. . Żaden z wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia w trakcie trwania procedury przetargowej nie wnosił środków ochrony prawnej przewidzianych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz.U. z 2015, poz. 2164, ze zm.) na tę czynności, a zatem zastrzeżenie złożonych przez wykonawców informacji w sprawie wyjaśnień dotyczących rażąco niskiej ceny stało się skuteczne i wiąże MZD w całości. Organ uznał za niezrozumiałe twierdzenia skarżącego, że w dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę ul Szosa Chełmińska brakowało wielu pism skarżącego, wskazując, że w aktach są wszystkie pisma skarżącego skierowane do MZD w trakcie prowadzenia procedury przetargowej aż do jej zakończenia. Odnośnie zarzutu skarżącego co do nieudostępnienia informacji dotyczących postępowania prokuratorskiego, MZD wskazało, że skarżący złożył do MZD wniosek w tym zakresie, a MZD poinformowało go, pismem z dnia [...]2017 r., że informacje o które się zwracał nie są informacjami o sprawach publicznych , o których mowa w art. 1 ust. 1 u.o.d.p., których udostępnienie należy do właściwości MZD, ponieważ nie stanowią części prowadzonego przez MZD w [...] postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę ul. [...], a są częścią postępowania, które było prowadzone przez Prokuraturę Rejonową [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Badając na wstępie dopuszczalność skargi podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie nie występował wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 p.p.s.a., według brzmienia sprzed 1 czerwca 2017 r. - zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz., U. z 2017 r. poz. 935 (postępowanie w sprawie przed sądem administracyjnym zostało wszczęte [...] 2017 r.). Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego zażalenia w rozumieniu art. 37 kpa (od 1 czerwca 2017r. zastąpionego ponagleniem), gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania kpa jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, tym samym w pozostałym zakresie kpa nie ma do niej zastosowania. Złożenie takiej skargi nie musi być także poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (usuniętym z p.p.s.a. od 1 czerwca 2017 r.), co potwierdza jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 678/11 , z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 03 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 oraz postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 462/10 i z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 262/08 ). Przechodząc do oceny zasadności skargi, wskazać należy, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (cyt. wyżej) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Miejski Zarząd Dróg jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie jest również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że dokumentacja z postępowania dotyczącego udzielenia zamówienie publicznego podlega, co do zasady, udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawową zasadą określoną w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r. Nr 2164, ze zm.) jest bowiem jawność postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Kwestią, wymagająca rozstrzygnięcia pozostaje natomiast to czy Miejski Zarząd Dróg umożliwiając stronie skarżącej przeglądanie akt wskazanego postępowania o udzielenie zamówienia prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego pn. "Rozbudowa ul. [...] w [...], nr sprawy [...], udostępnił skarżącemu informację w pełnym zakresie czy też można mu zarzucić bezczynność. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że skarżącemu nie udostępniono całości wnioskowanej dokumentacji wskazując, że część z niej została skutecznie zastrzeżona jako tajemnica państwowa. Kwestię udostępniania tego typu dokumentów reguluje przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Należy podkreślić, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uznając wnioskowaną informację za informację publiczną, jednakże odmawiając jej udostępnienia np. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinien dokonać tego w formie decyzji administracyjnej, w której organ powinien w sposób wyczerpujący wskazać okoliczności przemawiające za nieudzieleniem żądanej informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ poinformował zaś jedynie pisemnie skarżącego, że udostępnieniu podlega ta część dokumentacji, która nie została skutecznie zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorstwa. Rzeczą organu było więc udzielenie stosownej informacji we wnioskowanym zakresie albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1 ustawy). Brak takich działań ze strony organu oznacza, że pozostaje on w tym zakresie w bezczynności. Sporne między stronami jest również to czy organ umożliwiając skarżącemu przeglądanie akt postępowania, udostępnił mu także pisma, autorstwa skarżącego, dotyczące omawianego postępowania o zamówienie publiczne. Wskazać należy w związku z tym, że nawet gdyby uznać za niewiarygodne twierdzenia organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że dokumenty te znajdowały się w aktach sprawy, nie powinno budzić wątpliwości, że pisma te były znane skarżącemu, bo pochodziły od niego, dlatego na organie nie ciążył obowiązek ich udostępnienia. Jeśli zaś chodzi o zarzuty skarżącego dotyczące nieudostępnienia korespondencji prowadzonej z prokuraturą w sprawie udostępnienia dokumentacji z postępowania dotyczącego wskazanego zamówienia publicznego, podnieść należy, że dokumentacji tej nie można uznać za część akt postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a jedynie za dokumentacja związaną z tym postępowaniem. Wniosek skarżącego nie obejmował zatem wskazanej korespondencji. W świetle powyższego należało uznać, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...].2017 r. w części dotyczącej udostępnienia dokumentów zastrzeżonych tajemnicą przedsiębiorstwa. Stwierdzić należy, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa bowiem organ udostępnił skarżącemu większość dokumentacji we wskazanym przez skarżącego dniu, a co do dokumentacji zastrzeżonej jako tajemnica przedsiębiorstwa organ niezwłocznie poinformował skarżącego o przyczynach nieudostępnienia informacji. O rażącym naruszeniu prawa można zaś mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań bądź też zaniechań organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny wskazać należy, w rozpoznawanej sprawie organ w terminie udostępnił większość dokumentacji, trudno także dopatrzyć się po stronie organu szczególnej niechęci lub uchylenia się od ustawowych obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazuje się zaś trafnie w orzecznictwie orzeczenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", może nastąpić w sytuacji, w której szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2007 r. II SAB/Lu 34/17 publ. LEX nr 2306910). Jeśli natomiast chodzi o wniosek skarżącego o zobowiązanie Miejskiego Zarządu Dróg do ukarania pracownika winnego nazałatwienia sprawy, wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie został wyposażony w kompetencję do nakładania na organ obowiązku ukarania pracownika winnego niezałatwienia wniosku. Środki, jakimi dysponuje sąd w przypadku bezczynności zostały wyraźne określone w art. 149 § 1 – 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich powodów Sąd punkcie pierwszym wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] 2017 r. w zakresie udostępnienia dokumentów zastrzeżonych tajemnicą przedsiębiorstwa. W punkcie drugim wyroku Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynności organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 201 § 1 i 205 § 2 p.p.s.a.