II SAB/Bd 77/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] r. skarżąca R. P., działając przez adwokata T. Z., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty T w sprawie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania w terminie ustawowym wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r., stwierdzenia że organ dopuścił się w sprawie bezczynności oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 100 zł tytułem opłaty sądowej, 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo i 480 zł tytułem kosztów adwokackich. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że złożonym drogą elektroniczną wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. zwróciła się do Starosty T o przesłanie na wskazany we wniosku adres mailowy umowy lub umów cywilnych zawartych przez Powiat T. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku nie udostępnił jednak wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania, co zdaniem skarżącej, skutkuje uznaniem, że organ pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Starosta T wskazał, że w odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej zwrócił się do strony w dniu [...] r. za pośrednictwem poczty elektronicznej o wykazanie w ciągu 7 dni, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej powoływanej jako udip) oraz, że nie otrzymał on jednak od strony żadnej odpowiedzi w sprawie wykazania interesu publicznego. Dlatego też, jak wyjaśnił organ, uznając za konieczne wydanie w sprawie decyzji, w dniu [...] r. wezwał skarżącą za pośrednictwem poczty elektronicznej do przesłania na adres e-mail starostwa, w ciągu 7 dni, adresu strony do doręczeń dokumentów w formie elektronicznej lub tradycyjnej, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ poinformował skarżącą, że brak wskazania ww. adresu spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Organ zaznaczył, że do dnia [...] r. nie otrzymał od strony adresu do doręczeń i że w związku z tym postanowił pozostawić wniosek skarżącej z dnia [...] r. bez rozpoznania. W uzasadnieniu skargi organ przytoczył również powody, dla których uznał wnioskowaną przez skarżącą informację za informację przetworzoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W związku z tym, iż przedmiot sprawy stanowi bezczynność polegająca na nieudostępnieniu w terminie informacji publicznej wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępniania reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 udip stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego z tym, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym trybie ich działania, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym , w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c udip). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przy takim unormowaniu żądane przez wnioskodawczynię informacje w postaci umów cywilnych zawartych przez Powiat I. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu udip. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek skarżącej musiał zostać uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu udip. Bezsporna i zarazem niewątpliwa jest także okoliczność, że starosta jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z udip, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przesądza o tym status i kompetencje starosty określone ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm., szczególnie art. 34 ust. 1 tej ustawy ). Starosta - jako organ samorządu terytorialnego - jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, zobowiązanym do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Przesądzenie, że objęte wnioskiem z dnia [...] r. informacje stanowią informację publiczną oraz, że Starosta T jest organem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej oznacza, że w sprawie organ zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a wiec, gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie w ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź o umorzeniu postępowania. Odmówienie udostępnienia informacji może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 udip), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Powyższe oznacza, że sytuacja kwalifikowana jako bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej zaistnieje w sytuacji, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami udip, wbrew tym przepisom nie podejmie stosowanych i wynikających z tych przepisów działań, w szczególności ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Należy jednak przy tym podkreślić, że bezczynność organu nie będzie miała miejsca w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też, gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, a jedynie do poinformowania o tym zwykłym pismem wnioskodawcy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie udip podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 udip). Jak podkreślono to wyżej, prawo do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5 udip, przysługuje każdemu. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu prawnego, ani interesu faktycznego. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 udip, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ uznając, iż żądana przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] r. informacja stanowi informację przetworzoną, wezwał stronę do wskazania szczególnego interesu publicznego. Wezwanie wystosował do skarżącej w dniu [...] r., a wiec ostatniego dnia 14 – dniowego terminu, przewidzianego przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 udip na udostępnianie informacji publicznej na wniosek strony, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip. W sprawie organ zatem zachował ww.14-dniowy termin, gdyż w czasie jego biegu podjął czynność zmierzającą do udostępnienia informacji publicznej. Czynność tę stanowiło wezwanie skarżącej do wskazania szczególnego interesu publicznego. Zaznaczyć należy, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej, wymóg istnienia szczególnego interesu publicznego jest warunkiem koniecznym możliwości udostępnienia informacji publicznej. Dlatego też organ uznając, że w sprawie ma do czynienia z informacją publiczną przetworzoną miał prawo zwrócić się do skarżącej z wezwaniem o wykazanie, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w sytuacji, gdy wniosek strony nie zawierał żadnych informacji dotyczących tej kwestii. Skoro zaś uczynił to w terminie określonym w art. 13 ust. 2 udip, podejmując czynność warunkującą możliwość udostępnienia informacji publicznej i tym samym czynność zmierzającą do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu. Od "milczenia" organu trzeba bowiem odróżnić sytuację, w której organ odpowiada we ww. terminie na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób, termin czy przesłanki lub warunki udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Jednocześnie wobec wywodów organu co do charakteru żądanej informacji jako informacji przetworzonej należy stwierdzić, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej sąd administracyjny nie ocenia, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, ale jedynie, czy organ pozostaje w stanie zaskarżalnej bezczynności. Dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, po wyczerpaniu trybu kontroli instancyjnej i wniesieniu skargi do sądu, w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję możliwa będzie ocena prawna co do charakteru żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej i spełnienia przez wnioskodawcę wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1udip przesłanki jej uzyskania w postaci wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Podsumowując należy stwierdzić, że organ na dzień wniesienia skargi nie był bezczynny, bowiem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip (termin 14 dni) podjął on stosowne czynności zmierzające do udostępnienia informacji publicznej. Uznając bowiem, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną wezwał skarżącą w terminie 14 dni od dnia złożenia pisma z wykazaniem szczególnego interesu publicznego, zakreślając jej w tym względzie stosowny termin. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.