II SAB/Bd 78/15

Dnia 28 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 roku sprawy ze skargi B. T. P. sp. z o.o. w O. na bezczynność Sejmiku Województwa K.-P. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie udzielenia pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oddala skargę. Skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. wezwała Sejmik Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa w postaci niepodjęcia uchwały o udzieleniu pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomimo przyjęcia zobowiązania w roku 2006 z firmą[...], w którym Województwo [...] zobowiązało się w stosunku do [...] i Kooperantów podjąć starania – w granicach obowiązujących przepisów prawa – zapewniając pomoc, współpracę oraz wsparcie odpowiednich organów władz administracyjnych, państwowych i lokalnych tak długo, jak Kooperanci prowadzić będą działalność w Strefie. Skarżąca wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej jako kooperant firmy [...]. W latach 2008 – 2010 skarżąca otrzymywała pomoc publiczną w postaci umorzenia opłaty rolnej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Począwszy od 2011 r. do chwili obecnej, pomimo obietnicy udzielenia pomocy zawartej w Porozumieniu z 2006 r., spełnienia przez skarżącą wszystkich koniecznych warunków formalnych i inwestycyjnych, jak również istnienia odpowiednich podstaw prawnych, pomoc ta nie została udzielona. Skarżąca zwróciła uwagę, że Porozumienie było przedmiotem notyfikacji Komisji Europejskiej przy okazji procesu udzielenia wsparcia spółce [...]. Komisja Europejska uznała Porozumienie za wiążącą podstawę udzielenia pomocy publicznej. Ponadto wskazała, że inwestycje Kooperantów w ramach [...] są niezależnymi projektami, a co za tym idzie każde z nich powinno otrzymać pomoc i wsparcie polskich władz w ramach swojego własnego interesu prawnego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Sejmik Województwa [...] uznał wezwanie za bezzasadne. Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. (uzupełnionym pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r.) Spółka złożyła skargę na bezczynność Sejmiku Województwa [...] polegającą na braku podjęcia uchwały o udzieleniu pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca podniosła, że bezczynność stanowi naruszenie jej praw poprzez: 1. naruszenie art. 9 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 22c ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w skrócie u.o.g.r.l.) poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów tj. uznanie, że upoważnienie ustawowe do wydawania przez samorząd województwa aktów prawa miejscowego (w tym uchwalania programów pomocy publicznej) musi wynikać wyłącznie z właściwych przepisów prawa materialnego i w związku z tym, że ani art. 22c u.o.g.r.l. ani inny przepis ten ustawy nie zawiera takiego upoważnienia, brak jest podstawy do uchwalenia tego programu w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy art. 22c ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi jedynie otwarty katalog zadań samorządu województwa ("w szczególności"), co nie przesądza o tym, że ze środków województwa nie mogą być finansowane również inne cele (w tym udzielenie pomocy publicznej i regionalnej), 2. naruszenie art. 22b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.g.r.l. w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 67b § 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa poprzez błędne uznanie, że powołane przepisy Ordynacji podatkowej, mimo że uprawniają organ podatkowy do udzielenia ulg w spłacie zobowiązań podatkowych stanowiących pomoc regionalną – to przepisy te mają wyłącznie zastosowanie w sytuacji gdy w prawie materialnym istnieje podstawa do uchwalenia regionalnego programu pomocy publicznej - podczas gdy wykładnia taka jest sprzeczna z podstawowymi zasadami wykładni funkcjonalnej i systemowej oraz językowej, która w tym przypadku nakazuje poprzez ustawowe odesłania kolejno z: art. 22b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.g.r.l. do art. 67 ustawy o finansach publicznych, a z niego do art. 67b § 3 Ordynacji podatkowej uznać, że upoważnienie ustawowe do wydania programów pomocowych w tym zakresie zawierają właściwe przepisy Ordynacji podatkowej, bez potrzeby powtarzania tych delegacji w innych aktach, gdyż kłóciłoby się to z podstawowymi zasadami redakcji aktów prawnych. Artykuł 67b § 3 Ordynacji podatkowej stanowi wprost, że ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadkach wymienionych w § 1 pkt 3 lit. b-g oraz lit. i-l (pomoc regionalna) mogą być udzielana jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi. Ponadto zgodnie z art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami; 3. naruszenie art. 91 w związku art. 90 ustawy o samorządzie województwa poprzez uznanie, że interesu prawnego skarżącej do żądania usunięcia naruszenia prawa przez organ nie można upatrywać w zawartym w 2006 r. Porozumieniu dotyczącym inwestycji [...], gdyż umowa ta, ze względu na swój intencyjny charakter nie może stanowić zobowiązania do przyjęcia programu pomocy publicznej. Skarżąca w tym względzie stoi na stanowisku, że zawarte porozumienie, w świetle obowiązującego prawa unijnego stanowi wypełnienie efektu zachęty, o których stanowią kolejne rozporządzenia Komisji Europejskiej (nr 70/2001, nr 1628/2006 i nr 800/2008) i w tym sensie rodzi to po stronie właściwego organu państwa członkowskiego obowiązek udzielenia pomocy publicznej. Zdaniem skarżącej spółki nie ma znaczenia dla możliwości udzielenia pomocy publicznej fakt, że w momencie podpisywania Porozumienia obowiązywały przepisy kwalifikujące opłaty z tytułu wyłącznie gruntów rolnych i leśnych jako płaty cywilnoprawne, gdyż postanowienie pkt 3.1.2. Porozumienia należy czytać w ten sposób, że skarżąca ma prawo otrzymania pomocy do czasu zakończenia działalności w strefie, zgodnie z obowiązującymi we właściwym czasie przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że stosownie do art. 9 ustawy o samorządzie województwa samorząd województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Organ wskazał, że opłaty roczne z tytułu wyłącznie gruntów z produkcji rolnej są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno – prawnym (art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l.), o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Tego rodzaju dochody zostały wyłączone z uregulowań art. 64 ustawy o finansach publicznych, co do których właściwy organ na wniosek zobowiązanego może udzielić określonych w art. 55 tej ustawy ulg w spłacie zobowiązań polegających na umorzeniu w całości lub w części albo odroczeniu spłaty lub rozłożeniu na raty. Podstawą prawną do umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej są przepisy art. 67a i art. 67b Ordynacji podatkowej, które należy odróżniać od materialnoprawnej podstawy do uchwalenia programu pomocowego w postaci opłaty rocznej. Przepisy u.o.g.r.l. nie zawierają jednakże delegacji upoważniającej sejmik województwa do ustanowienia programu pomocy publicznej. Organ wskazał także, że wbrew twierdzeniom skarżącej spółki nie Porozumienie, w oparciu o które deklarowana została pomoc [...] i jego Kooperantom, może stanowić źródło jakiegolowiek obowiązku organu. Punkt 3.1.2. tegoż Porozumienia mówi o podjęciu starań, aby zapewnić [...] i jego Kooperantom – w granicach obowiązujących przepisów prawa – pomoc, współpracę oraz wsparcie odpowiednich organów władz administracyjnych, państwowych i lokalnych. Podobnie w punkcie 4.4.1. Porozumienia wskazano, że Województwo, PSSE i Gmina zgadzają się spowodować na warunkach zgodnych z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa polskiego, żeby żadne z poniższych opłat nie zostały wymierzone w stosunku do [...]: - opłaty adiacenckie, - opłaty za wyłącznie działek z produkcji rolnej. W ocenie organu Porozumienie określa jedynie ramowo zamiary stron. Nie sposób przyjąć, że organ zaciągnął jakiekolwiek zobowiązanie umowne. Wobec tego organ uznał, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do uchwalenia przez Sejmik programu pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłat rocznych naliczanych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy Sejmik Województwa pozostaje w bezczynności wskutek braku uchwalenia aktu prawa miejscowego, na mocy którego miałaby zostać udzielona skarżącej Spółce pomocy regionalna w postaci umorzenia opłaty rocznej wymierzanej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Rozwinięcie zakresu wyżej opisanej właściwości zawarto w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) które stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie w sprawach sądowoadministracyjnych przed sądami administracyjnymi zasadniczo normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej zwana "p.p.s.a."). Jak bowiem stanowi jej art. 1 ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. W art. 3 § 2 p.p.s.a. postanowiono, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe oznacza, że w zbiorze "przepisów ustaw szczególnych przewidujących sądową kontrolę" według art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajdzie swoje miejsce również art. 91 ustawy o samorządzie województwa. Według art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim "przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich", przy czym "w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego" (art. 91 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 90 ust. 1 "Każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w zakresie administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego". Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie pogląd, że sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności tej czynności. Aby zatem skutecznie zarzucić Sejmikowi bezczynność w przedmiocie wydania wskazanego przez skarżącą aktu należałoby najpierw wykazać istnienie prawnego obowiązku podjęcia takiej właśnie uchwały. Odnośnie istnienia obowiązku podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, należy zauważyć, że zaniechanie w tym zakresie może polegać na niewydaniu aktu prawotwórczego, gdy jego wydanie przewiduje przepis ustawy, tj. kiedy przepis ustawy wyraźnie stanowi o obowiązku wydania danego aktu. Tymczasem z żaden z przepisów wskazanych przez skarżącą nie zawiera w swojej treści nakazu, aby sejmik województwa ustanowił akt prawa miejscowego w przedmiocie pomocy regionalnej w postaci umorzenia opłaty rocznej wymierzanej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samo istnienie możliwości (a nie obowiązku) wydania takiego aktu nie jest wystarczającą przesłanką stwierdzenia bezczynności sejmiku województwa. Jak wynika z powyższych rozważań, podstawą obowiązku ww. działania sejmiku nie może być co do zasady zobowiązanie wynikające z umowy. Nie można zatem uznać, że podstawą żądanego przez skarżącą działania Sejmiku miałyby być zapisy Porozumienia dotyczącego inwestycji [...], zawartego w sierpniu 2006 r. pomiędzy [...], Ministerstwem Gospodarki RP, [...][...]Sp. z o.o., Województwem [...] oraz Gminą[...], w ramach którego to przyszli kooperanci firmy [...] zostali wskazani, obok firmy[...], jako przyszyli beneficjenci pomocy państwa. Obowiązku sejmiku nie można wywodzić także z przepisów wskazanych przez skarżącą rozporządzeń Komisji Europejskiej, których przedmiotem nie jest określenie podstaw do udzielania pomocy regionalnej, ale "stosowanie art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do regionalnej pomocy inwestycyjnej". Art. 87 TWE wyraża zasadę, zgodnie z którą pomoc przyznawana przez państwa członkowskie lub przy użyciu środków państwowych, jeżeli wpływa na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową, podlega regulacji wspólnotowej i kwalifikowana jest jako zgodna lub niezgodna ze wspólnym rynkiem. Celem tego artykułu jest zapobieganie sytuacjom, w których wymiana między państwami członkowskimi jest naruszana na skutek korzyści udzielanych w różnych formach przez władze publiczne, zakłócających lub grożących zakłóceniem konkurencji, faworyzujących niektóre przedsiębiorstwa lub gałęzie produkcji, ze szkodą dla innych, pozbawionych wsparcia państwowego. Art. 88 Traktatu określa zaś uprawnienia organów wspólnotowych do kontrolowania pomocy i egzekwowania przestrzegania reguł ustalonych w art. 87 Traktatu. Rozporządzenia te, jak wynika z ich wstępnej części zostały wydane "w celu określenia, czy pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem" (por pkt 4 rozporządzenia nr 1628/2006). Same w sobie nie stanowią podstawy do udzielania pomocy regionalnej, nie mówiąc o stanowieniu obowiązku udzielania takiej pomocy przez organy państw członkowskich. Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.