II SAB/Bd 8/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K.S. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie legalności wykonywanych robót budowlanych 1. zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] do wydania w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem aktu w sprawie dotyczącej zamontowania kształtowników stalowych na ścianie zewnętrznej od strony podwórza pod lokalami nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym w B. przy ul. [...] na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...]; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi grzywnę w kwocie [...] ([...]) zł; 4. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. S. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; 4) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania toczącego się już od kilku lat, jednak wskazała na okres od [...].02.2017 r. Skarżąca podkreśliła, że sprawa dotyczy nielegalnego zamontowania wsporników pod jej lokalem nr [...] oraz pod lokalem nr [...], znajdującymi się przy ul. P. w B. W ocenie skarżącej organ uporczywie pomija kształtowniki pod jej lokalem nr [...], pomijając jej interes prawny, oraz ignoruje lub tendencyjnie rozpatruje dowody, przewleka i komplikuje jasną sprawę kształtowników miedzy innymi poprzez łączenie ich z kształtownikami pod balkonem mieszkania nr [...] piętro wyżej, które zamontowano 2 lata temu, a które nie mają związku ze sprawą kształtowników pod lokale [...] i [...]. Ponadto, organ przyjmuje mylne i niekompletne opinie, rysunki oraz nieprawdziwe i bezpodstawne stwierdzenia inwestora, jak to, że z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa budynku powstała konieczność jego wzmocnienia poprzez kształtowniki - w rzeczywistości te kształtowniki zamontował samowolnie w 2010 r. w celu budowy balkonu (m.in.. pod jej oknami), a co może służyć jako pretekst do dalszego przewlekania sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w związku z niewykonaniem przez zobowiązanych obowiązków nałożonych w postanowieniach z [...].03.2017 r. konieczne stało się - zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) zlecenie przez na koszt zobowiązanych wykonania oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na zamontowaniu kształtowników stalowych na ścianie zewnętrznej budynku od strony podwórza w rejonie stropu między I i II oraz II i III piętrem, pod lokalami mieszkalnym nr [...] i [...] w budynku przy ulicy P. nr [...] w B., opracowanej przez osobę z wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Obecnie trwa wyłanianie wykonawcy oceny technicznej, której wykonanie pozwoli na kontynuację postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest w sprawie kształtowników stalowych zamontowanych na ścianie zewnętrznej budynku od strony podwórza w rejonie stropów między I i II oraz II i III piętrem, pod lokalami mieszkalnymi nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), kontrola działania organów administracji wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Celem tego rodzaju skargi jest ochrona strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy ona zapobieżeniu nieuzasadnionego przedłużania prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczy postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie nielegalnego zamontowania kształtowników, które zostały opisane w skardze, zatem wypełnia ona kryteria określone w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., co zresztą było w sprawie bezsporne. Częściowo sporna była kwestia związana z zakresem postępowania prowadzonego, tj. organ twierdził, że dotyczy ono jedynie kształtowników zamontowanych pod lokalami nr [...] i [...], natomiast skarżąca konsekwentnie twierdziła, że jej skarga obejmuje kształtowniki znajdując się pod lokalami [...] i [...]. Ponieważ organ nie przedłożył całości akt postępowania, jego przedstawiciel nie stawił się również na rozprawie, nie było możliwości podzielenia jego stanowiska, tym bardziej że dokumenty przedłożone przez skarżącą konsekwentnie dotyczą kształtowników pod lokalami nr [...] i [...], co w szczególności potwierdzają dołączone przez nią zdjęcia (vide np. zdjęcie na k. 115 akt adm.). Ponadto spełniony został kolejny warunek dopuszczalności skargi, bowiem została ona wniesiona w przedmiotowej sprawie po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jak tego wymaga art. 52 § 1 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - do organu prowadzącego postępowanie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie ponaglenia stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem w zasadzie bez znaczenia jest to, czy w ogóle - a jeśli tak, to w jaki sposób - owo ponaglenie zostało przez właściwy organ rozpatrzone, bowiem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca takie ponaglenie złożyła, co również było w sprawie bezsporne. W skardze, jak już wspomniano, zarzucono PINB bezczynność i przewlekłość w rozpatrzeniu sprawy samowolnie zainstalowanych kształtowników pod lokalami nr [...] i [...] przy ul. P. w B. wraz z oceną stanu technicznego, obejmującą okres od [...].02.2017 r. Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.07.2012 r., sygn. II OSK 1031/12, zgodnie z którym dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Analizując czynności podjęte przez organ I instancji w sprawie zważyć należy, że organ początkowo dopuścił się bezczynności, a następnie przewlekłości postępowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy, PINB dnia [...].02.2017 r. otrzymał akta sprawy po uchyleniu jego poprzedniej decyzji przez organ odwoławczy. Z treści decyzji WINB wynikało, co należy jeszcze zbadać w niniejszej sprawie. PINB tymczasem dopiero po upływie miesiąca, tj. [...].03.2017 r. wydał postanowienie o nałożeniu obowiązku na inwestorów. Odwlekanie wydania ww. postanowienia o miesiąc, wobec wyraźnych wskazań zawartych w decyzji WINB, nie było niczym uzasadnione. Kolejna czynność organu miała miejsce dopiero [...] października 2017 r. (a więc po upływie ponad pół roku) i wynikała ona z tego, że skarżąca [...].10.2017 r. złożyła do WINB ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Już samo proste zestawienie ww. dat wprost wskazuje na to, że organ dopuścił się w tym okresie bezczynności, natomiast kolejne jego działania są charakterystyczne dla przewlekłości postępowania, tzn. organ podejmował czynności, jednak odstępy pomiędzy nimi były zbyt duże i nie wynikały z charakteru sprawy. Dnia [...].12.2017 r. PINB wydał postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej i następnie pismem z dnia [...].12.2017 r. poinformował strony o konieczności wykonania w sprawie oceny technicznej na koszt zobowiązanych. Tego samego dnia organ zwrócił się do biegłych z propozycją sporządzenia ww. oceny technicznej. W okresie od [...] do [...].01.2018 r. do organu wpłynęły odpowiedzi biegłych. Dalszy tok postępowania nie jest Sądowi znany, ponieważ organ nie poinformował o nim po przekazaniu akt do Sądu wraz ze skargą. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że od [...].10.2017 r. (czyli od podjęcia pierwszej czynności po upływie ponad 6 miesięcy) do przekazania akt Sądowi minęły 3 miesiące, przy czym sprawa nadal pozostaje niezałatwiona. Organ, zdając sobie sprawę z ponad półrocznej bezczynności, winien tym bardziej zwrócić uwagę na sprawność postępowania, tymczasem okres 3 miesięcy nie był wystarczający na chociażby przekazanie akt biegłemu celem sporządzenie opinii technicznej. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okres ponad roku, jaki minął od przekazania akt przez WINB po uchyleniu poprzedniej decyzji, nie był wystarczającym dla załatwienia sprawy, ponieważ, jak wskazała skarżąca na rozprawie [...].04.2018 r., decyzja nadal nie została wydana, a organ jedynie zapewniał ją o tym, że zostanie ona wydana do końca kwietnia b.r. Ustalony przez Sąd przebieg postępowania świadczy zatem o tym, że stwierdzone bezczynność i przewlekłość postępowania, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, co również uzasadniało wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł (pkt 3 wyroku). Przewlekłość ma charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia, co miało niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony i taka sytuacja również wystąpiła w toku postępowania przed organem administracji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).