II SAB/Bd 8/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi O. Z. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. Pismem z [...] grudnia 2022 r. (data wpływu do organu) O. Z. (Skarżąca), obywatelka [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność Wojewody [...] w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynikają następujące okoliczności: W dniu [...] kwietnia 2022 r. Skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jako cel pobytu wskazała wykonywanie pracy. Wskazała nadto, ze przebywa na terytorium [...] od [...] lipca 2021r. W dniu [...] października 2022 r. do Wojewody P. wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a pismem z [...] grudnia 2022r. Skarżąca wywiodła skargę na przewlekłość i bezczynność Wojewody [...]. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody [...], 2. stwierdzenie, że bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wyznaczenie Wojewodzie [...] wydanie decyzji w terminie 14 dni, 4. zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania, 5. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 6. przyznanie odszkodowania od organu w wysokości 3 000 zł. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania i powołała się na stanowisko judykatury, przytaczając m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 sierpnia 2022r. (III SAB/Wr 3641/21). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 100c ust. 4 ustawy z 12 marca 2022r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022r., poz. 583 ze zm. – dalej powoływanej jako "ustawa o pomocy") w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach lub ich dokonanie z opóźnieniem, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, a więc również środka prawnego w postaci skargi na bezczynność i przewlekłość. Wojewoda powołał się jednocześnie na stanowisko doktryny, zgodnie z którym ww. przepis dotyczy wszystkich cudzoziemców przebywających na terytorium Polski. W uzasadnieniu Wojewoda odniósł się też do zarzutów i wniosków skargi. Przede wszystkim wskazał, że wniosek Skarżącej dotknięty był brakami formalnymi, był niekompletny, a co więcej został złożony za pośrednictwem operatora pocztowego, a tymczasem - zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach - wymagane jest osobiste złożenie wniosku, między innymi w związku z koniecznością pobrania odcisków palców. Wojewoda zauważył też, że wydłużanie terminów rozpoznania wniosków cudzoziemców jawi się jako problem systemowy, który został dostrzeżony przez ustawodawcę. Organ wskazał tu na nowelizację ustawy o cudzoziemcach, która weszła w życie 29 stycznia 2022r. i wydłużyła termin do załatwienia sprawy o 2 miesiące (w przypadku pobytów czasowych) – licząc od złożenia wniosku zawierającego komplet dokumentów niezbędnych do wydania zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie wskazać trzeba, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem. Skarga jest zatem dopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Nadto z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga także, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności", pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Warto jednak zwrócić uwagę na to, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności pośrednio zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przepisie regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne co do tego, że z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). W konsekwencji istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Z kolei przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi wskazać należy, że wniosek Skarżącej (z uwagi na datę złożenia) winien być procedowany na podstawie ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu ustalonym od 29 stycznia 2022 r. ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). Zgodnie z dodanym do ustawy o cudzoziemcach przepisem art. 112a ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (pkt 1), cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (pkt 2), cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (pkt 3). Uregulowania z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wprowadzają też obowiązek dla cudzoziemców ubiegających się o zezwolenie na pobyt czasowy by do wniosku przedłożyli ważny dokument podróży oraz: aktualną fotografię (pkt 1), dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu (ust. 2a ustawy o cudzoziemcach). Wezwanie, o którym mowa w ust. 2a, może nastąpić jednocześnie z wezwaniem do osobistego stawiennictwa na podstawie art. 105 ust. 2, wezwaniem do złożenia odcisków linii papilarnych lub wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym przypadku termin wyznaczony przez wojewodę na podstawie ust. 2a nie może być krótszy od najdłuższego z terminów określonych w tych wezwaniach (ust. 2b ustawy o cudzoziemcach). Odnotować także należy, że na podstawie do art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), dalej jako "ustawa zmieniająca", został wprowadzony art. 100c do przywołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zgodnie z treścią art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej art. 1 pkt 44 tego aktu wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia z mocą obowiązywania od 24 lutego 2022r. Publikacja w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej nastąpiła w dniu 14 kwietnia 2022 r., a tym samym stosownie do art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy, w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wedle art. 100c ust. 3 tej ustawy w powołanym wyżej przedziale czasowym: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z kolei w treści art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy wskazano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Dokonując subsumcji powołanych przepisów do sprawy wniosku Skarżącej, wskazać należy, że Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zgody na pobyt czasowy, w trybie art. 105 ustawy o cudzoziemcach, w dniu [...] kwietnia 2022 r. i do dnia wniesienia skargi nie uzupełnienia braków wniosku i spełnienia wymogu pobrania odcisków palców. Nie ulega wątpliwości, że wniosek Skarżącej, przekazany za pośrednictwem operatora pocztowego, nie był kompletny wobec wyżej wskazanych wymogów ustawowych. Najistotniejsze jest jednak to, że w dacie złożenia przez Skarżącą wniosku do Wojewody, obowiązywał już art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, skutkiem której to regulacji w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę (określonych m.in. ww. przepisach k.p.a.) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w tym przedziale czasowym. Co więcej mocą kolejnej ustawy nowelizującej - z dnia 13 stycznia 2023r. (Dz. U. z 2023r., poz. 185) do ustawy o pomocy dodano art. 100d, który wydłuża ww. okres do 24 sierpnia 2023r. Powołane regulacje mają zastosowanie tylko w odniesieniu do okresu, w którym obowiązuje zaistniała sytuacja. Inaczej rzecz ujmując, w okresie od 15 kwietnia 2022r. do dnia 31 grudnia 2022 r. (obecnie 24 sierpnia 2023r.) organy administracji nie pozostają w bezczynności i nie prowadzą postępowania przewlekle, i nie można wyciągać w stosunku do nich negatywnych konsekwencji w postaci wymierzania kar i grzywien, ani zasądzać się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, jednak tylko w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłości powstałych w takich okresach. Powołany art. 100c ustawy o pomocy jest wyjątkiem wprowadzonym na czas szczególny, do którego nie można odnosić bezwzględnie zasad postępowania administracyjnego dotyczących czasu jego trwania. W sytuacji, kiedy należy wspierać osoby uciekające przed konfliktem zbrojnym nie można wymagać od organów normalnego funkcjonowania i prowadzenia postępowania z zachowaniem terminów ustawowych. Zauważyć też należy, że ustawodawca w ustawie o pomocy użył w powołanym przepisie pojęcia "cudzoziemiec", którego wcześniej w tej ustawie nie zdefiniowano. Z kolei sama ustawa odnosi się do obywateli Ukrainy lub obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy przybyli do Polski od 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi na obszarze Ukrainy i tymi pojęciami ustawodawca konsekwentnie posługuje się w tej ustawie. Definicji pojęcia "cudzoziemiec" należy zatem, w ocenie Sądu, poszukiwać w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie zaś z jej art. 3 pkt 2 cudzoziemiec, to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Zatem pojęcie "cudzoziemca" ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". Dotyczy osób mających także inne obywatelstwo nie będące obywatelstwem polskim. Zatem dotyczy on także Skarżącej, nie posiadającej przecież obywatelstwa polskiego. W konsekwencji regulacja art. 100c ustawy o pomocy ma zastosowanie do wszystkich wymienionych w niej postępowań dotyczących cudzoziemców w okresie od wejścia w życie powołanego przepisu do końca roku 2022 r. - w tym i do Skarżącej. Na marginesie dodać wypada, że powołany przepis szczególny art. 100c ustawy o pomocy nie był dotychczas objęty kontrolą konstytucyjności, co oznacza, że domniemanie prawne jego konstytucyjności nie zostało obalone, a tym samym nie było podstawy do odmowy stosowania tego przepisu. Regułą ogólną jest bowiem zasada, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Reasumując - w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Z okoliczności faktycznych wynika bowiem, że zarówno w okresie złożenia wniosku, jak i wystosowanego ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. oraz wywiedzionej do Sądu skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, ustawodawca zawiesił bieg terminów m. in. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a przepis art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obowiązywał również w dacie wydania niniejszego orzeczenia przez Sąd. Tym samym za całkowicie chybione uznać należało zarzuty skargi, twierdzenia o rażącym naruszeniu przepisów prawa i żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.