II SAB/Bd 8/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na rzecz S. T. w Szczepanowie kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego. 1. W dniu 26 grudnia 2023 r. Stowarzyszenie A. (dalej: stowarzyszenie, wnioskodawca) złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza Ż. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej "u.d.i.p.") oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z udzieleniem niepełnej informacji publicznej i wniosło o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów procesu i wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 1 listopada 2023 r. stowarzyszenie wniosło za pośrednictwem platformy ePUAP o udzielenie informacji publicznej. Organ pismem z dnia 14 listopada 2023 r. udzielił odpowiedzi na ww. wniosek. Wnioskodawca wskazał, że z uwagi na nieprecyzyjność udzielonej informacji pismem z dnia 16 listopada 2023 r. uzupełnił wcześniej wniesiony wniosek. Organ następnie odpowiedział pismem z dnia 28 listopada 2023 r., jednak zdaniem stowarzyszenia informacje udzielone przez organ były niedokładne lub nieprawdziwe. 2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ż. wniósł o jej oddalenie wskazując, że udzielił stowarzyszeniu informacji w pełnym żądanym zakresie, wobec czego nie pozostaje w bezczynności. Organ wyjaśnił, że wniosek dotyczył statusu własnościowego działki nr [...] w obrębie J. oraz informacji o wszelkich działaniach podejmowanych przez gminę Ż. w odniesieniu do tej nieruchomości. Udzielono informacji, że działka ta pozostaje we własności gminy oraz poinformowano w przedmiocie prac porządkowych, zabezpieczających i rewitalizacyjnych prowadzonych na terenie tzw. starego cmentarza w Ż. oraz w miejscu upamiętniającym Polaków zamordowanych przez okupanta niemieckiego w latach 1939 i 1940. Ponadto organ udzielił informacji dotyczących nieinwazyjnych prac pielęgnacyjnych prowadzonych na części działki nr [...] przy tzw. starym cmentarzu żydowskim. Organ wskazał również, że w wyniku wniosku uzupełniającego z dnia [...] listopada 2023 r. o informację w zakresie porządków na działce nr [...] udzielił wyjaśnień dlaczego nieinwazyjne prace prowadzone są tylko na cześci działki. W odniesieniu do zarzutu nieprawdziwości i nieprecyzyjności udzielonych informacji organ podniósł, że jest on zbyt ogólny i pozbawiony konkretnych przykładów, które pozwoliłby się do niego odnieść. Wskazał, że brak wskazania konkretnych niedokładności lub zaniedbań uniemożliwia skorygowanie potencjalnych nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 3. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Bezczynność organu o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów k.p.a. Często dotyczy sytuacji braku podjęcia jakichkolwiek działań przez organ. I tak w myśl art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wynika dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Procedura w udostępnianiu informacji publicznej przewiduje zatem, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Zakres przedmiotowy dostępu do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto wskazania w tym miejscu wymaga, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19 przesądzono, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Poparciem tego stanowiska jest również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21, w której NSA wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. 4. Bezspornym w sprawie jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego a także organy władzy publicznej (pkt 1) oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (pkt 5). Żądane informacje o udostępnienie których wnioskowała skarżąca stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W konsekwencji stwierdzić należy, że co do zasady organ zobowiązany był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Jak wynika z załączonych akt stowarzyszenie pismem z dnia 1 listopada 2023 r. wniosło o udostepnienie informacji publicznej dotyczącej działki nr [...] obręb J. , będącej terenem tzw. starego cmentarza żydowskiego w Ż., w zakresie: - czy teren pozostaje aktualnie we własności Gminy Ż. oraz od którego roku; - jakie prace porządkowe, zabezpieczające i rewitalizacyjne przeprowadzono (oraz kiedy) w odniesieniu do miejsca upamiętniającego Polaków rozstrzelanych w 1939 i 1940 roku przez Niemców; w tym jakie środki na to przeznaczono oraz z jakiego budżetu i na jakiej podstawie prawnej; - jakie prace porządkowe, zabezpieczające i rewitalizacyjne przeprowadzono (oraz kiedy) w odniesieniu do terenu tzw. starego cmentarza żydowskiego w Ż.; w tym jakie środki na to przeznaczono oraz z jakiego budżetu i na jakiej podstawie prawnej; - w jaki sposób Gmina Ż. sprawuje opiekę nad tym terenem. Organ pismem z dnia 14 listopada 2023 r. udzielił odpowiedzi informując, że: - przedmiotowy teren jest własnością Gminy Ż. od 27 maja 1990 roku; - wskazane prace prowadzone są rokrocznie w okresie wiosenno-letnim oraz jesienno-zimowym przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Ż. na zlecenie Gminy Ż. i obejmują prace porządkowe i zakup materiałów na obiekty grobownictwa wojennego oraz miejsca pamięci narodowej; środki finansowe określa uchwała budżetowa gminy na dany rok, natomiast nie jest możliwe określenie precyzyjnej kwoty, ponieważ budżet dotyczy zbiorczo miejsce pamięci narodowej i obiektów grobownictwa wojennego na obszarze gminy; - nieinwazyjne prace pielęgnacyjne na części działki nr [...] obejmują koszenie zieleni oraz porządkowanie terenu; - gmina sprawuje opiekę nad przedmiotowym terenem w sposób wskazany powyżej. Następnie pismem z dnia 16 listopada 2023 r. stowarzyszenie wniosło o udzielenie informacji co jest powodem, że tylko dla części działki nr [...] realizowane są prace pielęgnacyjne oraz o wskazanie jakiej części działki te prace dotyczą, a także czy w budżecie gminy jest konkretnie wskazane, że część środków finansowych zabezpieczonych uchwałą w paragrafie 710/71034 – cmentarze, przeznaczona jest na tzw. stary cmentarz żydowski, czy ich przeznaczenie dotyczy pomnika "miejsce straceń" i utrzymania terenu przyległego. Ponadto zwróciło się o wskazanie czy gmina sprawuje opiekę nad całą działką nr [...] czy tylko nad jego częścią, a jeśli tylko nad częścią – co jest tego powodem. Organ pismem z dnia 28 listopada 2023 r. udzielił informacji publicznej wskazując, że nieinwazyjne prace pielęgnacyjne polegające na koszeniu zieleni oraz porządkowaniu terenu wykonywane są na część działki nr [...], tj. w Miejscu Straceń Polaków oraz bezpośrednim jego sąsiedztwie zgodnie z przeznaczeniem wydatków w paragrafie 710/71035. Ponadto organ wskazał, że Gmina Ż. sprawuje opiekę na całym terenie działki nr [...]. Następnie wnioskodawca wniósł skargę w dniu 26 grudnia 2023 r., a więc po udostępnieniu informacji. Stowarzyszenie twierdzi, że żądana informacja jest niedokładna i organ mija się z prawdą. Słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że stowarzyszenie nie wykazało w jakim dokładnie zakresie informacja nie została udzielona, bądź została udzielona niedokładnie lub błędnie. Wnioskodawca nie podał również, na które konkretnie pytania organ nie udzielił informacji, czy też udzielił jej w niepełnym zakresie, a zatem w jakim zakresie organ był bezczynny. Wskazania wymaga, że organ zarówno w piśmie z dnia 14 listopada 2023 r., jak i z dnia 28 listopada 2023 r. odniósł się do poszczególnych punktów wniosków skarżącej udzielając dokładnej odpowiedzi na pytania w nich zawarte. W ocenie Sądu organ udzielił skarżącej informacji wyczerpując żądanie zawarte we wnioskach. Co więcej, organ odniósł się do obu wniosków w ustawowym terminie 14 dni. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, że organ był bezczynny. Zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, czy też załatwi wniosek w innej formie. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej został rozpatrzony poprzez udzielenie informacji, co nastąpiło jeszcze przed wniesieniem przez nią skargi. W świetle poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r., (sygn. akt II OPS 1/21, CBOSA) jedna z przesłanek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego odnosi się do przedmiotu skargi i obejmuje wymaganie, by - z jednej strony - zaskarżana forma działania administracji należała do katalogu form działania administracji, co do których ustawa przewiduje możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego (forma działania administracji musi być przez ustawę objęta właściwością sądu administracyjnego), z drugiej zaś - by zaskarżana forma działania administracji istniała w sensie prawnym (wymóg istnienia przedmiotu zaskarżenia). Oba wymagania muszą być przy tym spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego z nich jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji nie należy do katalogu form objętych właściwością sądu administracyjnego) lub w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji w sensie prawnym nie istnieje, tj. jeżeli w momencie wniesienia skargi nie istnieje przedmiot zaskarżenia), w konsekwencji prowadzi to do odrzucenia skargi (M. Bogusz, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021, z. 1, poz. 5). Badaniu sądu podlega więc na wstępie istnienie przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy na zaskarżoną formę działalności administracji publicznej lub jej zaniechania (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Jakkolwiek powołana wyżej uchwała NSA w sprawie bezczynności traktuje bezpośrednio o postępowaniu jurysdykcyjnym i o decyzji administracyjnej, przyjąć należy, że zaprezentowany w niej pogląd dotyczy także postępowań zmierzających do wydania innych niż decyzja aktów, czy też do podjęcia określonych czynności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił bowiem, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zatem, że powyższa uchwała pozostaje wiążąca również dla sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, czy też załatwi wniosek w innej formie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2021 r., III OSK 3789/21). W konsekwencji uznać należy, że skoro w dniu wniesienia skargi nie istniał już stan bezczynności organu, to skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.