II SAB/Bd 80/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] lipca 2018 r. M. K. złożył bezpośrednio w siedzibie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnosił o pełną i rzetelną odpowiedź na 23 pytania w zakresie informacji posiadanych przez ten organ, jak i odnoszących się do stanu wiedzy i świadomości organu co do np. problemów z odnotowywaniem ilości powikłań poszczepiennych zauważonym przez prof. A. Z.. Wniosek nie został podpisany. M. K. nie wskazał też w nim adresu do korespondencji, ani nie określił formy, w jakiej żąda udzielenia odpowiedzi. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. pismem z dnia [...] lipca 2018 r. skierowanym do M. K. (nadanym w Urzędzie Pocztowym w L. UP 1 - w tej samej dacie) udzielił odpowiedzi i wyjaśnień na wszystkie 23 skierowane do niego pytania. Przesyłka dla M. K. została zaadresowana na: "ul. [...] L." – tj. na adres znany organowi z postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wykonania przez M. K. obowiązku poddania córki szczepieniom ochronnym, które to postępowanie zakończyło się wydaniem upomnienia w dniu [...] maja 2018 r. Przesyłka nie została podjęta przez M. K.. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje podpis M. K. opatrzony datą [...] lipca 2018 r. i adnotacją pracownika placówki pocztowej "błędny adresat zgłosił się". Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. K., działający przez zawodowego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. . Domagał się zobowiązania PPIS do udzielenia żądanych informacji, wydania orzeczenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wniósł on o nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 §6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ nie udzielił mu informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r., nie wydał tez decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że mimo nie wskazania we wniosku z [...] lipca 2018 r. adresu do korespondencji wniosek ten nie mógł pozostać bez rozpoznania w oparciu o przepis art. 64 § 1 k.p.a. Organ dysponował bowiem adresem skarżącego i dlatego przesłał odpowiedź - i to z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał na przepis art. 52 § 1 k.p.a. i zwrócił uwagę na nie złożenie przez skarżącego ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu niewniesienia przez skarżącego ponaglenia jest niezasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (aktualnie ponaglenia), ani też innym środkiem prawnym, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (vide: wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05; z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl baza orzeczeń CBOIS). W ocenie Sądu skarga podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Wyjaśnić na wstępie należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 ., poz. 1302 - dalej "u.d.i.p"). Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona albo odnosząca się do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W tym miejscu należy też podnieść, że w sytuacji skierowania do organu administracji żądania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ ten może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej albo wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił bądź też poinformować stronę, iż w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła; - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W stanie faktycznym sprawy niesporne pozostaje, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest organem zobowiązanym do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z [...] lipca 2018 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie problematyki szczepień ochronnych obejmującej udzielenie informacji między innymi: czy organowi znane jest orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, z jakich względów nie zostało wydane rozporządzenie ministra do spraw zdrowia przewidziane w art. 4 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, czy organ jest świadomy ilości powikłań poszczepiennych. Organ twierdzi, iż żądanej przez skarżącego informacji udzielił pismem z [...] lipca 2018 r. Kwestię odrębną stanowi merytoryczna strona tych odpowiedzi. Skarżący podnosi bowiem wyłącznie brak reakcji organu na złożony wniosek. W ocenie Sądu z analizy dokumentów złożonych do akt sprawy należy przyjąć za organem - iż organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w terminie ustawowym, tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udostępniając posiadaną informację publiczną oraz udzielając wyjaśnień co do pytań, które w ocenie organu nie stanowiły informacji publicznej lub nie były w jego posiadaniu. Należy wyjaśnić, iż przepisy u.d.i.p. nie zastrzegają ani dla wniosków o udostępnienie informacji publicznej, ani dla sposobu udostępnienia informacji publicznej szczególnych wymogów formalnych. Nie określają one ani formy, ani zasad doręczania. W u.d.i.p. brak również w tym zakresie odesłania do przepisów k.p.a. Przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej cechuje się znacznie mniejszym formalizmem - również co do form działania podmiotów zobowiązanych do jej udzielania. Dopuszczalne jest udzielanie informacji w jakiejkolwiek formie. Należy zauważyć, że skarżący we wniosku z [...] lipca 2018 r. nie wskazał adresu do doręczeń, nie określił także sposobu udzielenia jemu informacji przez organ. W tej sytuacji organ użył do udzielenia odpowiedzi formy tradycyjnej. Organ przekazał odpowiedź listem poleconym na adres zamieszkania skarżącego znany organowi z innego postępowania administracyjnego prowadzonego w 2018 r. z jego udziałem. Przesyłka była pozostawiona w placówce pocztowej przez 14 dni z możliwością jej podjęcia, a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Na potwierdzeniu odbioru widnieją jednoznaczne zapisy co do dat awizowania (awizowanie dwukrotne), a na kopercie, w której znajdowała się przesyłka zwrócona organowi znajdują się pieczątki i adnotacje "awizowano powtórnie" wraz z datą awizowania, datą niepodjęcia w terminie przesyłki oraz datą jej zwrotu do nadawcy. Z treści wniesionej skargi na bezczynność wynika, że skarżący zmienił adres zamieszkania, jednak brak jest dowodów pozwalających na przyjęcie, że w dacie nadania przesyłki przez organ adres wskazany w korespondencji nie był już aktualny. Przeciwnie - ze zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do koperty wynika, że skarżący zgłosił się do placówki pocztowej potwierdzając odbiór przesyłki w dniu [...] lipca 2018 r. W tej dacie posiadał zatem dostęp do skrzynki pocztowej pod adresem, na który organ wystosował odpowiedź. A co najmniej w tej dacie uzyskał on informacje o istnieniu korespondencji, w której organ wskazał go jako adresata przesyłki. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią odpowiedzi na jego wniosek. Skarżący miał świadomość prowadzenia postępowania w związku ze zgłoszonym przez niego wnioskiem. Powinien zatem we własnym interesie dołożyć staranności, aby powzięć informacje co do stanu zainicjowanej sprawy – zwłaszcza, że nie poinformował on organu o aktualnym miejscu zamieszkania. W tej sytuacji okoliczność nie podjęcia przez skarżącego kierowanej do niego przesyłki nie może obciążać organu tylko z tego powodu, że strona nie kontaktuje się z urzędem i unika podejmowania korespondencji. W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd przyjął zatem, że odpowiedzi na wniosek skarżącego udzielono przed upływem czternastodniowego terminu, a zatem organ nie popadł w bezczynność w rozpoznaniu tego wniosku. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.