II SAB/Bd 80/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. W skardze na bezczynność skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 10 ust. 1 EKPCz, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust, 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p."), poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że opinia prawna w zakresie sytuacji dyrektora instytucji kultury nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji gromadzonej przez władze publiczne, 2) art. 13 ust, 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji o sprawie publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku lub nie przedłużenie terminu udostępnienia informacji. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta do dokonania czynności lub wydania aktu zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżący złożył drogą mailową wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie opinii prawnej w przedmiocie sytuacji prawnej dyrektora instytucji kultury, m. in. w kontekście wiążących go stosunków pracy z tą instytucją oraz podziału tej instytucji, sporządzonej przez [...] Kancelaria [...] sp. k. w P. Prezydent, powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim, wskazał w piśmie z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], że opinia jest chroniona prawem autorskim i nie mieści ona się w katalogu utworów wyłączonych spod ochrony prawa autorskiego (art. 4 ustawy), nie jest także dokumentem urzędowym (art. 4 pkt 2 ustawy). Ponadto organ wskazał, że stosownie do art. 17 ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, twórcy przysługuje wyłączne prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji oraz do wynagrodzenia za korzystanie z utworu. Ponadto miasto wskazało, że kancelaria nie wyraziła zgody na udostępnienie przedmiotowej opinii. Następnie skarżący pismem z dnia [...] września 2019 r. wysłał kolejne pismo, będące ponagleniem do udostępnienia informacji. Organ pismem z dnia [...] września 2019 r., podtrzymał swoje stanowisko. W skardze skarżący uznał stanowisko Prezydenta za nieprawidłowe. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby hipotetycznie założyć, że przedmiotowa opinia była pod ochroną prawa autorskiego, organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącego opinie i ekspertyzy sporządzone na zlecenie organu administracji publicznej są materiałami urzędowymi w rozumieniu art 4 pkt 2 ww. ustawy. Opinia prawna dotyczy sprawy publicznej, tj. zatrudnienia dyrektora instytucji kultury, a stanowisko to jest niewątpliwie stanowiskiem publicznym. Ponadto opinia dotyczy także podziału tej instytucji. Stąd też, zdaniem skarżącego, opinia publiczna ma prawo dowiedzieć się jakie było stanowisko zajęte w tejże opinii. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Wskazał, że opinia prawna, o której udostępnienie zwrócił się skarżący, w świetle z ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2018 r, pcz. 1191, ze zm.) jest przedmiotem prawa autorskiego i nie mieści się w katalogu wytworów wyłączonych spod ochrony prawno-autorskiej, wymienionym enumeratywnie w art. 4 ww. ustawy. Nie jest również urzędowym dokumentem lub materiałem (art. 4 pkt 2 ww. ustawy). Majątkowe prawa autorskie do przedmiotowej opinii nie zostały przeniesione na organ, a zatem nie posiada on prawa do dalszego jej udostępniania. Kancelaria, która przygotowała ww. opinię nie wyraziła zgody na jej udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. O powyższym organ poinformował skarżącego pismem z [...] września 2019 r., znak: [...] Organ dodał, że Kancelaria, która przygotowała opinię prawną wskazała również, że z uwagi na zakres i tematykę sporządzonej opinii prawnej dotyczącej stosunku pracy w konkretnej sprawie pracowniczej, udostępnienie treści tej opinii prawnej podlega ograniczeniu również ze względu na ochronę prawa do prywatności i ochronę dóbr osobistych osoby, której ta opinia dotyczy. Organ wskazał, że odpowiedział również na pismo skarżącego przesłane drogą mailową w dniu [...] września 2019 r., zawierające żądanie przesłania w terminie 7 dni wnioskowanej opinii prawnej. Odpowiadając na ww. maila, organ pismem z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], poinformował skarżącego, że opinia, o której udostępnienie zwrócił się skarżący nie stanowi kategorii informacji publicznej. Zdaniem organu, nie ma racji skarżący twierdząc, że organ powinien był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej. Organ wówczas zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Żądana opinia prawna nie została skarżącemu udostępniona nie tylko z uwagi na fakt, że jest przedmiotem prawa autorskiego, ale w szczególności dlatego, że w ocenie organu nie stanowi kategorii informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym organ powiadomił skarżącego pismem z [...] września 2019r., znak: [...]. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Organ nie zgodził się również z wyrażonym w uzasadnieniu skargi stanowiskiem skarżącego, który powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt: II SAB/Wa 193/11 wskazał, że: "ekspertyzy prawne sporządzone na wniosek organów władzy państwowej stanowią informację publiczną - albowiem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w tym także opinie prawne i ekspertyzy niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów, Organ wskazał, że w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz judykaturze funkcjonuje ugruntowany już pogląd, że o zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. W sprawie niniejszej, zdaniem organu, opinii prawnej, udostępnienie o której zwrócił się skarżący nie można przypisać waloru informacji publicznej. Została ona bowiem sporządzona na potrzeby organu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. Opinia ta dotyczy bowiem sytuacji prawnej dyrektora instytucji kultury, dla której organizatorem jest Miasto, m. in. w kontekście wiążących go stosunków pracy z tą instytucją oraz podziału tej instytucji kultury. Istotnym jest również fakt, że zakres i treść tej opinii dotyczy konkretnej sprawy pracowniczej, co do której aktualnie toczą się dwa postępowania sądowe - przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy postępowaniem w sprawie o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r, w sprawie odwołania M. Ś. ze stanowiska Dyrektora [...] w I. oraz przed Sądem Rejonowym IV Wydział Pracy postępowaniu w sprawie o uznanie odwołania ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury [...] za niezgodne z prawem. Organ uznał zatem, że skoro o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter tej informacji, żądana opinia prawna z uwagi na swój niewiążący charakter nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Opinia sporządzona przez [...] Kancelaria [...] sp. k. w P. prezentuje bowiem jedynie poglądy i wioski jej twórców i w żadnej mierze nie stanowi wyrazu stanowiska organu. Jest wyłącznie dokumentem pomocniczym przydatnym do przyjęcia przez organ stanowiska w konkretnej sprawie pracowniczej i służyć miała jedynie gromadzeniu informacji i wypracowaniu poglądu przez ten organ. Dopiero po uzewnętrznieniu woli organu w formie zarządzenia, decyzji lub innego aktu, formy te mogłyby stanowić przedmiot informacji publicznej. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności, bowiem opinia prawna, o której udostępnienie zwrócił się skarżący w ocenie organu nie stanowi kategorii informacji publicznej i z tego powodu nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, gdyż o swoim stanowisku w sprawie poinformował skarżącego w pismach z [...] września 2019 r. oraz z [...] września 2019 r. (znak: [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 201 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. złożonym drogą mailową o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania mu opinii prawnej w przedmiocie sytuacji prawnej dyrektora instytucji kultury, m. in. w kontekście wiążących go stosunków pracy z tą instytucją oraz podziału tej instytucji, sporządzonej przez [...] Kancelaria [...] sp. k. w P. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p., na gruncie której udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jednak jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Należy wskazać, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc po pierwsze, czy odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny uzna, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien uznać, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. Uwzględniając przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, NSA uznał, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przedstawiona definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z tym, że ten ostatni przepis wymienia jedynie przykładowo kategorie danych, które stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Nie oznacza to jednak, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe, w znaczeniu określonym w powołanych przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną tak jak twierdzi skarżący, czy też nie i na aprobatę będzie zasługiwało stanowisko organu, że opinia, o dostęp do której ubiega się skarżący jest chroniona prawem autorskim na podstawie na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i nie mieści ona się w katalogu utworów wyłączonych spod ochrony prawa autorskiego (art. 4 ustawy), nie jest także dokumentem urzędowym (art. 4 pkt 2 ustawy). Odnosząc się do powyższego sporu, Sąd popiera stanowisko organu, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że wniosek strony skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - Prezydenta Miasta, jednakże żądana do udostępnienia informacja - w postaci opinii prawnej sporządzonej przez [...] Kancelaria [...] sp. k. w P., w zakresie sytuacji prawnej dyrektora instytucji kultury, m. in. w kontekście wiążących go stosunków pracy z tą instytucją oraz podziału tej instytucji - nie ma charakteru informacji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym poglądem NSA (wyroki wskazywane przez SKO oraz z 27 stycznia 2011 r., I OSK 2130/10), opinie sporządzone na potrzeby przyszłego postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowią informacji w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p..; informacja publiczna nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, kwestii ocennych nieodnoszących się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego o charakterze jedynie poznawczym nie dotyczącym konkretnej sprawy. W kontekście powyższych rozważań Sąd podziela w pełni stanowisko organu i zawarte w przytoczonych wyrokach sądów administracyjnych oraz poglądach judykatury. Opinia prawna, jak również inne dokumenty i informacje wytwarzane tak, jak w przedmiotowej sprawie przez podmiot zewnętrzny na potrzeby tego organu, mogą choć nie muszą stanowić informację publiczną; o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można bowiem przypisać opinii sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Jak przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: II SAB/Wa 104/17: o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. Ma rację organ, wywodząc w udzielonej odpowiedzi na skargę, że nie każda analiza, czy też opinia prawna, posiada walor informacji publicznej. Tego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej prawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest również pogląd, że: w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt l OSK 2706/14, z dnia 24 stycznia 2018r., sygn. akt I OSK 319/16). Przytoczone powyżej orzecznictwo jednoznacznie potwierdza, że opinii prawnej, o której udostępnienie zwrócił się skarżący nie można przypisać waloru informacji publicznej, w sytuacji gdy została ona sporządzona na potrzeby organu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. Opinia ta dotyczy bowiem sytuacji prawnej dyrektora instytucji kultury, dla której organizatorem jest Miasto m. in. w kontekście wiążących go stosunków pracy z tą instytucją oraz podziału tej instytucji kultury. Istotnym jest również fakt, że zakres i treść tej opinii dotyczy konkretnej sprawy pracowniczej, co do której aktualnie toczą się dwa postępowania sądowe - przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r, w sprawie odwołania M. Ś. ze stanowiska Dyrektora [...] w oraz przed Sądem Rejonowym IV Wydział Pracy postępowaniu w sprawie o uznanie odwołania ze stanowiska dyrektora za niezgodne z prawem. W tym stanie rzeczy pozyskana opinia ma być wykorzystana jako materiał opiniodawczy, doradczy, poglądowy, ewentualnie uzasadniający możliwość podjęcia stanowiska przez organ. W ocenie Sądu nie uzasadnia jej oceny jako żądanego w trybie u.d.i.p. dokumentu. Sporządzenie tej opinii wprawdzie skutkowało wydatkowaniem środków publicznych, ale ze względu na jej przedmiot, cel i przeznaczenie nie stanowi informacji publicznej. Wniosek skarżącego o udostępnienie w trybie u.d.i.p. dokumentu - to jest opinii prawnej, sporządzonej przez prywatną kancelarię nie stanowi w tej konkretnej sprawie informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Jej celem była kwestia ewentualnych przyszłych działań organu w ewentualnym przyszłym postępowaniu sądowym. Wyrażona w tym zakresie opinia nie była w żaden sposób wiążąca dla organu. Z kolei ewentualne, potencjalne działania organu niezgodne z prawem, podlegają kontroli w innym trybie. Pamiętać warto, że o ile dostęp do informacji publicznej jest zasadą, to w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo to nie ma charakteru absolutnego. W myśl tego przepisu, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Poza tym nie bez znaczenia, dla wykładni norm polskiego systemu prawnego, także w dziedzinie dostępu do informacji, pozostają niewiążące formalnie rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy. W Rekomendacji nr Rec (2002) 2 z dnia 21 lutego 2002 r. stwierdzono, że państwa członkowskie powinny posiadać margines swobody w dokonywaniu oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych. Możliwe jest wyłączenie z tej kategorii dokumentów nieukończonych, a także takich, jak stanowiska, notatki, memoranda, które są wykorzystywane do przygotowania decyzji w sprawach jeszcze nierozstrzygniętych. Nadto, w kwietniu 2008 r. Komitet Ministrów przedłożył projekt Konwencji o dostępie do dokumentów publicznych, w którym wskazano, że ograniczenie dostępu do dokumentów może nastąpić także ze względu na potrzebę ochrony procesu podejmowania decyzji. Ochrona może obejmować sprawy wagi publicznej, jak i postępowania w sprawach indywidualnych (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, C.H. Beck 2014, s. 41 i s. 43). Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) są przewidywane także w prawodawstwie Unii Europejskiej. Dla problematyki rozważanej w niniejszej sprawie odnotować należy, że w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. ze względu na ochronę postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, ograniczenia w dostępie do dokumentów publicznych mogą obejmować te sprawy, w przypadku których decyzja nie została jeszcze wydana przez instytucję, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Regulacje te są o tyle istotne, że rozporządzenie Nr 1049/2001 stanowi podstawę wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawach o udostępnienie informacji (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, op. cit. s. 52-54). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.