II SAB/Bd 81/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli- Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Starosty o podanie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), informacji publicznej dotyczącej stanowiska o następującym zakresie: 1. W jakiej wysokości (na dzień [...] lipca 2018 r.) Powiat uzyskał środki finansowe z budżetu Państwa na realizację inwestycji pt: "Centrum ''? Nadto w razie pozyskania tychże środków wnioskodawca wniósł o przedłożenie kopii umów o dofinansowanie, które potwierdzają ewentualne pozyskane środki. 2. W jakiej wysokości (na dzień [...] lipca 2018 r.) Powiat uzyskał Europejskie środki finansowe na realizację inwestycji pt: "Centrum ''? Nadto w razie pozyskania tychże środków wnioskodawca wniósł o przedłożenie kopii umów o dofinansowanie, które potwierdzają ewentualnie pozyskane środki. 3. Z jakiego źródła Starosta T. M. posiada na dzień [...] lipca 2018 r., wiedzę na temat rzekomo wygranego już konkursu (który jeszcze nie został ogłoszony) i w którym powiat ma otrzymać na w/w inwestycję ponad 3 100 000 zł? 4. Z kim Starosta T. M. zawarł ustną umowę, potwierdzającą, iż Powiat wygra ogłoszony konkurs przez LGD Stowarzyszenie "[...]"? 5. Na jakiej podstawie Starosta T. M. twierdzi, iż powiat ma otrzymać minimum 1 000 000 zł za pośrednictwem Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego? 6. Kiedy został ogłoszony przetarg na remont budynku w P. pod inwestycję pt: "Centrum'' i jaka firma wygrała ten przetarg? 7. Wnioskodawca wniósł o udostępnienie umowy z podmiotem, który wygrał przetarg na remont budynku pod inwestycję pt: "Centrum ". 8. Wnioskodawca wniósł o udostępnienie wszystkich ofert biorących udział w przetargu, o którym mowa w pkt 6. 9. Jaka jest planowana wysokość środków finansowych, które ma ponieść Powiat na realizację inwestycji pt: "Centrum"? 10. Wnioskodawca wniósł o załączenie kosztorysu inwestorskiego lub ewentualnie innych dokumentów potwierdzających wysokość zaplanowanych wydatków związanych z realizacją inwestycji pt: "Centrum''. Skarżący zażądał, aby wnioskowane informacje zostały przesłane na adres mailowy [...], bądź za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres: ul. S [...],[...] S. Podał, aby udostępnienie informacji nastąpiło bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił Staroście naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. o udzielenie informacji publicznej nie później niż w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, Starosta nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie informacji publicznej. Organ nie wydał także decyzji administracyjnej odmawiającej wnioskodawcy udzielenia żądanej informacji. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ zdaniem organu brak jest podstaw do uwzględnienia zamieszczonego w skardze żądania, tj. nakazania przez Sąd rozpatrzenia skargi przez organ, ponieważ Urząd Gminy nie może być stroną w sprawach o udzielenie informacji publicznej. Organ podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został podpisany przez Sekretarza Gminy – R. J., która jednak nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby w czyim imieniu występuje. Wniosek zawiera więc, błędy formalne, które nie zostały usunięte. Wskutek powyższego skarga jest bezprzedmiotowa i zdaniem organu powinna podlegać odrzuceniu. Ponadto organ podniósł, że skargę złożył podmiot nieuprawniony. W pierwszej wskazał na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wyraźnie wynika, iż prawo do żądania informacji publicznej ma obywatel. Kategoria normatywno - podmiotowa "obywatel" ma wąski i specyficzny zakres i obejmuje bowiem jedynie osoby fizyczne, gdyż tylko osoba fizycznym może być obywatelem oraz obejmuje tylko takie osoby fizyczne, które w chwili złożenia wniosku mogły okazać się obywatelstwem Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie organu, kryterium obywatelstwa nie spełnia ani Urząd Gminy, ani też Wójt Gminy. Wprawdzie D. G. spełnia ten warunek, ale z uwagi na to, że wniosek podpisał jako wójt gminy, działa jako organ administracji publicznej, a niejako obywatel. Legitymacja do żądania informacji publicznej, uregulowana w art. 61 ust 1 Konstytucji RP, musi być konfrontowana z art. 74 ust. 3 ustawy zasadniczej. Ten bowiem przepis traktuje prawo do żądania informacji o środowisku bardzo szeroko, przyznając je każdemu. Gdyby chodziło o informację o środowisku to warunek podmiotowy Urząd Gminy z całą pewnością, by spełniał. Odnosząc się merytorycznie do treści skargi, organ oświadcza, że nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, lecz poinformował Wójta Gminy, że przedstawione pytania mają charakter personalny i kierowane są bezpośrednio do Starosty T. M., który przebywa na urlopie wypoczynkowym, a odpowiedź zostanie udzielona po [...] sierpnia 2018 r. (pismo z dnia [...] lipca 2018 r. w aktach sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnić należy, iż w przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Zaznaczyć należy, iż przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępny na stronie internetowej: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Podstawowym aktem prawnym regulującym problematykę udzielania informacji publicznej jest ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., 2058 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.i.p."), która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przyjąć należy, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 6 ustawy u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenia informacji podlegających udostępnieniu na podstawie tej ustawy. I tak, udostępnieniu podlega m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 (patrz art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W przedmiotowej sprawie skarżący, jako wójt gminy, a więc organ administracji publicznej, domagał się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji wyrażenia stanowiska w odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wyjaśnienie skarżonego organu zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., z którego wynika, że przedstawione we wniosku pytania mają charakter personalny i kierowane są bezpośrednio do Starosty T. M. W piśmie tym poinformowano skarżącego, że aktualnie Starosta przebywa na urlopie wypoczynkowym, z którego powróci [...] sierpnia 2018 r. Z powodu powyższych okoliczności poinformowano skarżącego, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona po [...] sierpnia 2018 r. Sąd analizując treść wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. oraz adresata podania stwierdza, że żądanie dotyczy udostępnienia informacji publicznej i zastało skierowane do pomiotu zobowiązanego do jej udzielenia na zasadach określony w u.d.i.p. Rozważania wymaga jednak, czy Wójt Gminy, jako organ administracji publicznej, jest uprawniony do uzyskania tej informacji w oparciu o przepisy powoływanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przewiduje, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym: "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z kolei ustęp trzeci art. 61 Konstytucji stanowi: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi". Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp taki przyznaje "każdemu". Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była niejednokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na wyrok z dnia 30 stycznia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1982/13 (opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r., o sygn. akt SK 54/08." W kontekście wyżej wskazanych przepisów prawa, w orzecznictwie sądów administracyjnych jest wypowiadany pogląd, zgodnie z którym ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, a racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego (patrz wyrok WSA w Warszawie z 13.12 2012 r. II SAB/Wa 386/12 LEX nr 1246684, wyrok WSA w Olsztynie z podkreślił, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 sygn. akt II SAB/Gd 100/14). Przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi więc o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie, gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, że uprawnienie to przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. W rozpoznawanej sprawie podmiotem, który zwraca się do Starosty o udzielenie informacji publicznej jest Wójt Gminy, który stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest organem gminy. Kryterium podmiotowe określone terminem "każdy", w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych podmiotom prawa prywatnego, a nie do przekazywania informacji publicznej pomiędzy organami różnych jednostek administracji samorządowej. Podobne stanowisko wyrażone został w doktrynie: "(...) przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo." (vide P. Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2, s.197). Reasumując stwierdzić należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zatem jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego. Jest bowiem publicznym prawem podmiotowym, przy wykorzystaniu którego obywatel oraz podmiot zrównany z nim w pozycji prawnej sprawuje kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Zatem przedmiotowe prawo przysługuje tylko tym, którzy pozostają poza strukturą organów władzy publicznej dysponujących informacją publiczną . W tej sytuacji uznać należy, iż Wójt Gminy, działając, jako organ administracji publicznej, nie był upoważniony do występowania o udzielenie informacji publicznej w trybie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie, nie był również uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Z tych też przyczyn skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a.