II SAB/Bd 82/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. F. na bezczynność Starosty w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosków skarżącego G. F. z dnia [...] sierpnia 2019 r., w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa, 3. zasądza od Starosty na rzecz G. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty Powiatowego zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. złożył dwa wnioski do Starosty Powiatowego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania kserokopii: decyzji dotyczącej rozbudowy istniejącego obiektu transportu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt handlowo-usługowy z zapleczem socjalnym na działkach nr [...], [...], [...] położonych w mieście Ł., obręb Ł., gmina Ł. (znak [...] z dnia [...].07.2019 r.) oraz wydania kompletu dokumentów począwszy od projektu budowlanego, uzgodnień do projektu oraz decyzji dotyczącej rozbudowy istniejącego obiektu transportu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt handlowo-usługowy z zapleczem socjalnym na działkach nr [...], [...], [...] położonych w mieście Ł., obręb Ł., gmina Ł. Skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył ustawowy, 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatowy wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu projekt budowlany jest utworem, a więc podlega ochronie prawa autorskiego, co w konsekwencji prowadzi do wyłączenia tych dokumentów spod zakresu dokumentów zawierających informację publiczną. Organ uznał, że wykonywanie na przykład zdjęć projektu budowlanego jest dopuszczalne przez stronę postępowania, co na gruncie Prawa budowlanego definiuje art. 28 ust. 2. Skarżący nie jest natomiast stroną postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że żądanie przez niego przedstawione w zakresie udostępnienia projektu budowlanego jest pozbawione podstaw prawnych. Organ wskazał również, że skarżący domaga się udostępnienia "kompletu dokumentów począwszy od projektu budowlanego" co oznacza, że chce udostępnienia informacji zawartych w dokumentach załączonych do wniosku. Te dokumenty są dokumentami, które nie pochodzą od podmiotu publicznego, a tym samym, zdaniem organu, nie mają cech dokumentów, zawierających informację publiczną. Organ zwrócił ponadto uwagę, że żądając udostępnienia informacji publicznej we wniosku należy sprecyzować zakres żądanej informacji, wskazywanie we wniosku tylko dokumentów wytworzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie jest precyzyjnym wskazaniem informacji publicznej. Zdaniem organu, skarżący posługując się sformułowaniem "komplet dokumentów" nie określił jakiej informacji się domaga. Organ wskazał, że skarżący otrzymał od pracownika Starostwa Powiatowego żądane informacje na początku sierpnia 2019 r., w skardze na bezczynność dokonał rozszerzenia treści swego wniosku poza zakres pierwotnie określony. Obecny podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2020r. skarżący oświadczył, że zaprzecza stanowisku organu zawartym w notatce służbowej z [...] października 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a Sąd może: 1) zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązać organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania – o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty w zakresie udostępnienia na wnioski skarżącego informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 1429) dalej u.d.i.p. Wnioski skarżącego tyczyły się wydania kserokopii decyzji dotyczącej rozbudowy istniejącego obiektu transportu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt handlowo-usługowy z zapleczem socjalnym na działkach nr [...], [...], [...] położonych w mieście Ł., obręb Ł., gmina Ł. (znak [...] z dnia [...].07.2019 r.) oraz wydania kompletu dokumentów począwszy od projektu budowlanego, uzgodnień do projektu oraz decyzji dotyczącej rozbudowy istniejącego obiektu transportu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt handlowo-usługowy z zapleczem socjalnym na działkach nr [...], [...], [...] położonych w mieście Ł., obręb Ł., gmina Ł. Nie jest w żaden sposób kwestionowane, że Starosta, jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p., był organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, o której mówią przepisy u.i.d.p. Z przepisów Konstytucji RP (art. 61), ustawy o dostępie do informacji publicznej a także doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiot informacji publicznej doprecyzowany został w art. 6 u.i.d.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W kontekście tego przepisu rozstrzygnięcia wymaga, czy stanowi informację publiczną projekt budowlany, uzgodnienia do projektu czy decyzja dotycząca rozbudowy istniejącego obiektu transportu wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Wskazać należy, że zarówno projekt budowlany, jak i uzgodnienia do projektu stanowią integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest aktem administracyjnym, co wyczerpuje treść zacytowanego powyżej art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, według którego projekt architektoniczno-budowlany stanowiący element decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 1566/13; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15 - wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego wynika, że przymiot informacji publicznej posiada wyłącznie zatwierdzony decyzją administracyjną projekt architektoniczno - budowlany. Nie ulega wątpliwości, że projekt ten stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego. To zaś prowadzi do wniosku, że informacją publiczną jest nie tylko sama decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, lecz także zatwierdzony projekt budowlany, który podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p. Nie ma, wobec powyższego, zatem racji organ stojąc na stanowisku, że projekt budowlany jest utworem, a więc podlega ochronie prawa autorskiego, co w konsekwencji prowadzi do wyłączenia tych dokumentów spod zakresu dokumentów zawierających informację publiczną. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem organu, że zdjęcia projektu budowlanego może wykonywać jedynie strona procesu budowlanego, o której mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ma wreszcie znaczenia brak zgody autorki projektu. Zdaniem Sądu, Starosta był zobowiązany do załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji. Należy wskazać, że akta niniejszej sprawy zawierają jedynie notatkę służbową z dnia [...] października 2019r., zgodnie z treścią której skarżący w dniu [...] sierpnia 2019r. uzyskał informację, że nie może przeglądać akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę istniejącego obiektu transportu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt handlowo-usługowy z zapleczem socjalnym na działkach nr [...], [...], [...] położonych w mieście Ł., obręb Ł., gmina Ł., ponieważ nie jest stroną postępowania. Wg przedmiotowej notatki skarżący otrzymał również niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię pozwolenia na budowę z wykasowanymi danymi dotyczącymi adresu inwestora. Treści notatki służbowej z dnia [...] października 2019r. zaprzeczył skarżący w odpowiedzi na pytanie Sądu zadane w trakcie rozprawy. Stwierdzić zatem należy, że akta sprawy nie zawierają dowodu udostępnienia skarżącemu żądanej informacji w żadnym zakresie. Notatka służbowa sporządzona dwa miesiące po zdarzeniu, niebędąca notatką urzędową dokumentującą czynność potwierdzoną przez skarżącego, nie dowodzi udostępnienia skarżącemu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego uznać należy, że taka decyzja skarżącemu nie została udostępniona. Odnosząc się do stanowiska organu, że skarżący w skardze na bezczynność dokonał rozszerzenia treści swego wniosku poza zakres pierwotnie określony, Sąd wskazuje, że twierdzeniu temu przeczy treść wniosków zawartych w aktach administracyjnych. Akta owe zawierają dwa wnioski datowane na dzień [...] sierpnia 2019r., w jednym z których skarżący domaga się wydania kserokopii: decyzji dotyczącej rozbudowy istniejącego obiektu transportu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt handlowo-usługowy z zapleczem socjalnym na działkach nr [...], [...], [...] położonych w mieście Ł., obręb Ł., gmina Ł. w drugim natomiast wydania kompletu dokumentów począwszy od projektu budowlanego, uzgodnień do projektu oraz decyzji dotyczącej rozbudowy istniejącego obiektu transportu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt handlowo-usługowy z zapleczem socjalnym na działkach nr [...], [...], [...] położonych w mieście ., obręb Ł., gmina Ł. Wymienione we wnioskach dokumenty: decyzji dotyczącej rozbudowy, projekt budowlany oraz uzgodnienia do projektu zostały wyraźnie sprecyzowane. Reasumując powyższe, Sąd uznał, iż w dniu wniesienia skargi Starosta pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosków skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stan taki utrzymał się do dnia rozprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosków skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozpoznając przedmiotowy wniosek, w toku dalszego postępowania, organ zobligowany będzie uwzględnić przedstawione powyżej rozważania i wnioski Sądu. Nadto, podkreślić należy, iż jeśli organ uzna, że projekt budowlany zawiera fragmenty podlegające wyłączeniu ze względu na ochronę dóbr chronionych, to odmawiając ich udostępnienia musi konkretnie wskazać, jakie dokumenty podlegają wyłączeniu i szczegółowo to uzasadnić. Czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd oceniając okoliczności niniejszej sprawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie w tym zakresie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. O powyższym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.