II SAB/Bd 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli- Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018r. w zakresie pkt 2, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza, zarzucając mu naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") poprzez jego niezastosowanie i odmowę udzielenia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, podczas gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. złożonym drogą elektroniczną zwrócił się do Burmistrza z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: 1. w jaki sposób realizowana jest obsługa prawna Gminy, tj. czy poprzez umowę z zewnętrzną kancelarią prawną, czy też przez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w Urzędzie Miejskim, czy też w inny sposób jaki? 2. w przypadku zlecenia obsługi prawnej zewnętrznej kancelarii skarżący wniósł o udostępnienie umowy z tą kancelarią oraz faktur VAT za 2018 r. (w formie skanów), 3. w przypadku realizacji obsługi prawnej przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę wnoszę o podanie ilości etatów oraz miesięcznego kosztu utworzenia/ funkcjonowania każdego etatu, 4. w jaki sposób rozliczane są zasądzone na rzecz Gminy koszty zastępstwa procesowego w sprawach sądowych, w których Gminę reprezentuje radca prawny/ adwokat, tj. czy są wypłacane w całości dopiero po wyegzekwowaniu należności od dłużnika czy też po stwierdzeniu prawomocności orzeczenia bez względu na ich wyegzekwowanie lub też w inny sposób (jaki?). Skarżący wskazał, iż organ zakwalifikował żądaną informację publiczną, jako informację przetworzoną, wobec czego pismem z dnia [...] maja 2018 r. wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący zakwestionował, że wnioskowana informacja publiczna, stanowi informację przetworzoną. W dniu [...] maja 2018 r. organ udzielił odpowiedzi na pytania wskazane w pkt 1, 3 i 4 wniosku z dnia [...] maja 2018 r. Odnośnie zaś pkt 2 wniosku organ wskazał, że "zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze wzglądu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W związku z powyższym przedsiębiorca - kancelaria korzysta ze swego prawa i odmawia udostępnienia zarówno umowy jak i faktur VAT za 2018 rok". W ocenie skarżącego organ w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej, a winien uczynić to w drodze decyzji, taką formę bowiem przewidują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarga nie jest zasadna. Organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie jest zobowiązany do udostępniania dokumentów, które nie mają charakteru informacji publicznej. W przypadku, gdy informacja, o którą zabiega wnioskodawca, nie jest informacją publiczną, organ nie jest zobowiązany do wydawania w tym zakresie decyzji. Zatem organ nie pozostaje zwłoce. Organ wskazał, że korespondencja w przedmiotowe sprawie trwała od [...] maja 2018 roku do [...] maja 2018 roku, z zachowaniem ustawowych terminów. W przypadku, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej (co w ocenie organu dotyczy punktu 2 wniosku), organ zawiadamia jedynie wnoszącego, iż jego wniosek nie znajduje podstaw w granicach prawa. Wydanie decyzji w sprawie, w której przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ zwrócił uwagę, że przedmiotem wniosku były informacje dotyczące umowy zawartej z kancelarią prawną a co za tym idzie - wynagrodzenie kancelarii, która zajmuje się obsługą prawną Urzędu Miejskiego. Organ powołał się na art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wskazując na tajemnicę przedsiębiorstwa. Dokumenty, których udostępnienia odmówiono, są natomiast źródłem szczegółowej wiedzy na temat kwestii finansowych, handlowych, produkcyjnych i organizacyjnych odnoszących się do przedsiębiorców będących stronami umowy. Po udostępnieniu przedmiotowych informacji pozycja konkurencyjna i negocjacyjna przedsiębiorców uległaby pogorszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej jako: "p.p.s.a." Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b omawianego przepisu stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 1, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Podkreślić też należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie występuje zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przedmiotowa uzasadniająca stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późń. zm.), dalej: "u.d.i.p." Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy działalności Gminy, podmiotu z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Żądanie dotyczy obsługi prawnej Gminy, a dokładnie udostępnienia umów i faktur VAT za 2018 r. zawartych z zewnętrzną kancelarią prawną, której zlecono obsługę gminy. Stanowi zatem przedmiot informacji publicznej na podstawie art. 5 u.d.i.p., ponieważ dotyczy wydatkowania środków finansowych gminy, a więc majątku publicznego. Jak wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, konstytucyjne prawo obywatela do informacji o charakterze publicznym, podlega ograniczeniu, ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się definicję pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej: "u.z.k." Zgodnie z jego treścią, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonywania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Spór w poddanej kontroli Sądu sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy Gmina wywiązała się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, przekazując skarżącemu informację, że kancelaria korzysta ze swego prawa i odmawia udostępnienia zarówno umów jak i faktur VAT za 2018r., ponieważ chroniona jest ograniczeniem do informacji publicznej przewidzianym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym czy wystarczające jest stanowisko, tak jak twierdzi organ, zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2018r. o korzystaniu z ograniczenia przewidzianego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. , czy przeciwnie, tak jak podtrzymuje w skardze skarżący, powołanie się na powyższe ograniczenie wymagało odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. W ocenie Sądu skarżący zażądał w pkt 2 wniosku udostępnienia umów oraz faktur VAT za 2018r. w formie skanów w przypadku zlecenia obsługi prawnej zewnętrznej kancelarii. W ocenie Sądu organ mógł skorzystać z anonimizacji, czynności o charakterze technicznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK 1512/11, z dnia 25 września 2018 r., I OSK 971/18). Innymi słowy organ mógł dokonać anonimizacji na umowach i fakturach VAT za 2018 r., które stanowiły informację publiczną. We wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wynika, że zakresem żądania zostały objęte dane osobowe (imiona i nazwiska), czy przedsiębiorcy (nazwa siedziba kancelarii). W ocenie Sądu w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na ochronę prywatności czy też ochronę tajemnic prawnie chronionych, organ zobowiązany jest odmówić udzielenia takich informacji w formie decyzji. Wydanie decyzji odmownej w takiej sytuacji jest konieczne, ponieważ tylko w tej formie organ jest w stanie przedstawić swoje stanowisko w sprawie, gwarantując wnioskodawcy możliwość odwołania się czy też, na dalszym etapie, zaskarżenia do sądu administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie skargi na bezczynność może być jedynie ustalenie, czy w związku ze złożonym wnioskiem podmiot, odmawiając udostępnienia części żądanej informacji publicznej, miał obowiązek wydać decyzję administracyjną. Rozważania czy faktycznie zaistniały podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, byłyby przedwczesne. W świetle ustaleń faktycznych uznać należy, że organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu skarżącemu wnioskowanych informacji w zakresie żądania udostępnienia umów i faktur potwierdzających obsługę prawną gminy przez kancelarię zewnętrzną. Organ nie wydał przy tym decyzji, o której mowa w przepisach art. 16 u.d.i.p. Powyższe uzasadniało uwzględnienie skargi - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czemu Sąd dał wyraz w punkcie pierwszym wyroku. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2017 r., sygn. IV SAB/Po (...). Tak w niniejszej sprawie nie było. Gmina odebrała wniosek w dniu [...] maja 2018 r. W dniu [...] maja 2018 r. wystosowała wezwanie do wnioskodawcy zakreślając 7 dniowy termin. Po otrzymaniu stanowiska w dniu [...] maja 2018 r. była przekonana o korzystaniu z możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej, czemu dała wyraz w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. Nie można zatem postawić Gminie zarzutu lekceważenia pytającego, czy też braku reakcji na zadane pytanie. Nie jest rażącym naruszeniem prawa udzielenie odpowiedzi w takim zakresie, w jakim organ uważa, że jest kompletna. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).