II SAB/Bd 91/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku M. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2017 r., 2. stwierdza, że [...] we W. pozostawało w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od [...] we W. na rzecz M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. K. reprezentowana przez pełnomocnika, adwokata Ł. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2017r. obejmującego pytanie, czy organ, w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, skarżąca wniosła o przesłanie kopii tych umów. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt organowi, stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 złotych według załączonego spisu kosztów. Jak wynika z uzasadnienia skargi, ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nadany w dniu [...] lipca 2017r. za pomocą platformy ePUAP, został prawidłowo doręczony organowi w tym samym dniu, czego dowodzi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Skarżąca wskazała, że zastosowany sposób doręczenia uznać należy za skuteczny, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniosła również, że nie budzi wątpliwości, że przedmiot wniosku stanowi informacja publiczna, organ natomiast, jako podmiot sektora finansów publicznych, obowiązany jest do jej udostępnienia. Skarżąca podniosła, że organ w terminie wskazanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił też wnioskodawcy o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 ustawy, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ww. ustawy. Złożony przez skarżącą wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu. W odpowiedzi na skargę Biuro Planowania Przestrzennego i Regionalnego wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony w dniu [...] lipca 2017r., z uwagi na godziny pracy Biura (7:30-15:30), odczytany został dnia następnego i tego samego dnia – [...] lipca 2017r. – przygotowano odpowiedź przedstawioną w piśmie o sygn. [...], informującą skarżącą, że Biuro w latach 2014 – 2016 nie zawierało umów z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej. W tym samym dniu pismo nadane zostało za pośrednictwem FUP i przesłane zostało, jako list krajowy ekonomiczny, co potwierdza dziennik korespondencji. Organ wskazał, że po otrzymaniu skargi, w dniu [...] sierpnia 2017r., ponownie przesłana została odpowiedź na wniosek skarżącej. W piśmie z dnia [...] listopada 2017r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, oświadczyła, że organ nie wykazał doręczenia odpowiedzi na wniosek, jak również jego nadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 zwanej P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Bezczynność oznacza stan, w którym podmiot, pomimo ciążącego na nim obowiązku do wydania aktu bądź dokonania czynności, obowiązku tego w prawnie określonym terminie nie wykonuje. Bezczynność ma miejsce również wówczas, gdy organ wprawdzie podjął czynności, lub prowadził postępowanie, jednak nie zakończył sprawy wydaniem aktu lub podjęciem czynności. Zwrócić uwagę należy, że z punktu widzenia dopuszczalność skargi na bezczynności nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, jak również to, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że nie był on zobowiązany do wydania danego aktu bądź też do dokonania czynności. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1764), dalej powoływanej, jako "u.d.i.p." podmioty, na których ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej, zobowiązane są do udzielania informacji zgodnie z wnioskiem bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, o czym stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. O bezczynności organu zatem, w myśl wskazanej ustawy, świadczy brak podjęcia, przez zobowiązany podmiot, we określonym wyżej terminie, czynności takich jak udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno - technicznej, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Wskazać należy, że jedynie w sytuacji, w której żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego, polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2017r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie czy, organ w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, skarżąca wniosła o przesłanie kopii tych umów. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.i.d.p. oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, o której mowa art. 1 ust. 1 ustawy. Sporna pozostaje natomiast kwestia, czy organ w sprawie niniejszej dopuścił się, na co wskazuje skarżąca, bezczynności, czy też, jak twierdzi Dyrektor Biura, odpowiedź została przez organ niezwłocznie udzielona, zatem rozstrzygnięcie, czy odpowiedź organu z dnia [...] lipca 2017 r. została skutecznie doręczona skarżącej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca domagała się udzielenia informacji publicznej, wnosząc o jej przesłanie na wskazany adres korespondencyjny. Z wyjaśnień natomiast organu wynika, że odpowiedź na wniosek nadana została dnia następnego po jego wpłynięciu do organu, jako list krajowy ekonomiczny, za pośrednictwem FUP. Z powyższego wynika, że odpowiedź przesłana została listem zwykłym, niebędącym przesyłką rejestrowaną. Dyrektor Biura załączył do odpowiedzi na skargę odpis stosownej karty z dziennika korespondencji, z którego wynika, że w dniu [...] lipca 2017r. do skarżącej przesłana została odpowiedź na pismo o udostępnienie informacji publicznej, nr korespondencji [...], sygnatura pisma [...]. Skarżąca zakwestionowała odbiór powyższej odpowiedzi. Zwrócić uwagę należy, że kwestia doręczania pism uregulowana została w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 K.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Wskazać należy, że dla pewności nadania i skutecznego doręczenia stronie pisma w określonej dacie, korespondencja winna zostać wysłana przesyłką rejestrowaną za zwrotnym potwierdzeniem odbioru pisma przez adresata, co ma znaczenie w sytuacji takiej, jaka nastąpiła w niniejszym postępowaniu, kiedy adresat kwestionuje odbiór przesyłki. Pocztowy dowód doręczenia jest natomiast dokumentem urzędowym, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Strona może przeprowadzić dowód przeciwko jego treści, wykazując, że pismo nie zostało jej doręczone w dacie wskazanej w dowodzie doręczenia przesyłki. Wskazać należy, że skutki niedoręczenia lub wadliwego doręczenia pisma spoczywają na organie administracji W związku z powyższym, stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak dowodu nadania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie wskazanym przepisami u.i.d.p., jak również dowodu doręczenia. Dokumenty załączone do akt przez organ świadczą w istocie o tym, że organ udzielił skarżącej informacji publicznej, nie wykazano jednak, że odpowiedź ta została nadana w urzędzie pocztowym w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, wobec powyższego uznać należy, że w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynność. Przesyłki przesyłane listami zwykłymi nie są bowiem rejestrowane, wobec czego nie ma możliwości ustalenia daty nadania. Wewnętrzny dziennik korespondencji nie może zastąpić dokumentu nadania przesyłki z datą i pieczęcią Urzędu Pocztowego. Zwrócić uwagę należy, że akta sprawy zawierają potwierdzenia nadania w dniu [...] sierpnia 2017r., zatem już po wpłynięciu skargi do organu, przesyłki listownej poleconej na adres zarówno skarżącej, jak i jej pełnomocnika. Jak wynika z twierdzenia organu w tym dniu ponownie została przesłana odpowiedź dotycząca wniosku skarżącej. Zwrócić uwagę należy, że pełnomocnik skarżącej, w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017r. kwestionuje odbiór również i tego pisma. Potwierdzenie nadania korespondujące z treścią odpowiedzi na skargę, stanowi dla Sądu wystarczające wniosek dla uznania udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W przedstawionym stanie faktycznym należy uznać, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej w [...] sierpnia 2017r., co spowodowało zniesienie stanu bezczynności, istniejącej jednakowoż w chwili wniesienia skargi do Sądu. Udzielenie przez organ odpowiedzi powoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie bezczynności organu, wobec czego postępowanie to należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Z uwagi na zawarty w ustawie obowiązek w zakresie orzeczenia, czy bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdzić należy, iż zawarty w skardze wniosek o uznanie, że bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uznać trzeba za oczywiście niezasadny. Sąd nie dopatrzył się bowiem w działaniu organu naruszenia prawa, będącego naruszeniem kwalifikowanym. O rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy jest ono ewidentne i nie pozostawia żadnych wątpliwości że w sposób oczywisty naruszono prawo. W sprawie niniejszej natomiast stwierdzić należy, że nawet sam upływ terminu pomiędzy wniesieniem wniosku, a przekazaniem skargi do Sądu nie jest znaczny na tyle, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa. Również działania organu nie pozostawiają wątpliwości, że organ dopuścił się naruszenia prawa zwykłego, nie kwalifikowanego, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem art. 206 P.p.s.a. Sąd orzekł wyłącznie o zwrocie wpisu od skargi, odstępując – z uwzględnieniem nakładu pracy pełnomocnika i zasady miarkowania kosztów – od zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zgodnie z art. 206 P.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu powyższego przepisu do odstąpienia od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, bowiem wniesienie skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy, a zwłaszcza korzystanie z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, skoro skarżąca sama jest z zawodu adwokatem. Nie bez znaczenia jest fakt, że z analogicznej treści skargą skarżąca występowała w wielu sprawach sądowoadministracyjnych, w których reprezentowana jest przez tego samego pełnomocnika – adw. Ł. K. (sygn. akt : II SAB/Op 120/17, II SAB/Rz 80/17, II SAB/Łd 189/17 czy II SAB/Łd 190/17). Jest to tylko wskazanie przykładowe, albowiem M. K. i Ł. K. mają w sądach administracyjnych zarejestrowanych 170 spraw, które wpłynęły do sądów w okresie ok. 2 miesięcy (daty wpływu od [...].08.2017 do [...].11.2017), wszystkie dotyczą udostępnienia informacji publicznej (prawdopodobnie nie jest to koniec serii). Porównanie skarg, które wpłynęły do WSA w Bydgoszczy (do tej pory 11) oraz informacji z CBOIS o treści skarg, w kilku sprawach już rozpoznanych wskazują, że zarówno wnioski o udostępnienie informacji publicznej jak i skargi oparte są na tym samym schemacie. Może to spowodować poniesienie przez Skarb Państwa kosztów w kwocie 81600 zł., gdyby zasądzono we wszystkich sprawach wnioskowane 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadnia to tym bardziej zastosowanie ww. przepisu. Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.