II SAB/Bd 92/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2015r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w przedmiocie samowolnej budowy szopy drewnianej wraz z ogrodzeniem 1. zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] do załatwienia sprawy z wniosku A. S. z dnia [...] stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W dniu ... 2014r. A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w przedmiocie załatwienia sprawy o znaku ... zainicjowanej jego wnioskiem z ... 2014r. dotyczącym szopy drewnianej oraz ogrodzenia metalowego z siatki z zabetonowanymi słupkami wybudowanych na terenie działki o nr ewid. ... przy ul. S. ... w B.. Skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego – decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi i ukarania dyscyplinarnego prawnika winnego nie załatwienia sprawy w terminie. W przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub że naruszenie prawa nie było rażące mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że podaniem z dnia ... 2014r. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o udzielenie informacji czy inwestor B. K. otrzymała pozwolenie budowlane lub dokonała skuteczne zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących szopy drewnianej o wymiarach 5×4m oraz ogrodzenia metalowego z siatki z zabetonowanymi słupkami na terenie działki ewidencyjnej ... przy ul. S. w B. W przypadku braku takowych skarżący wniósł o przekazanie sprawy samowolnie wykonanych bez jego zgody robót budowlanych Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., celem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wskazanych obiektów budowlanych. Pismem z dnia ... 2014r. Prezydent Miasta B. przekazał sprawę legalności wykonania przedmiotowych robót budowlanych zgodnie z właściwością PINB dla Miasta B., wraz z informacją, iż brak w zasobach archiwalnych zapisów o ewentualnych decyzjach w tej kwestii. Podaniem z dnia ... 2014r. skarżący na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. złożył do K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie na bezczynność, nie załatwienie sprawy w terminie poprzez niewydanie merytorycznej decyzji. Postanowieniem z dnia ... 2014r. (znak: ...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 K.p.a., uznał zażalenie na bezczynność za niezasadne i odmówił wyznaczenia PINB dla Miasta B. dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem skarżącego powyższe postanowienie oraz stanowisko w sprawie PINB narusza art. 107 K.p.a., będąc niezrozumiałe bowiem przedmiotem jego wniosku jest tylko nielegalność szopy drewnianej oraz ogrodzenia metalowego z siatki z zabetonowanymi słupkami na trenie działki przy ul S. ... w B., natomiast organy nadzoru budowlanego wymieniają szereg innych obiektów budowlanych na tej nieruchomości, co niepotrzebnie komplikuje i gmatwa sprawę. Skarżący zarzucił, że PINB nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie zgromadził całego materiału dowodowego, nie wydał stosownego aktu administracyjnego, zatem do dnia wniesienia skargi wniosek z ... 2014r. nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszyły art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Wobec tego skarżący uznał za zasadny wniosek o ukaranie pracownika wg art. 38 K.p.a. oraz żądanie skargi, wobec niezakończenia postępowania przez organ wydaniem decyzji merytorycznej w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. wyjaśnił, że w sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w tym ... 2014r. oględziny w terenie, w trakcie których ustalono że na działce znajdują się: szopa drewniana, przylegająca do budynku mieszkalnego od strony północo-wschodniej o wymiarach 3,63×1,90m i wysokości 1,87-2.36m, garaż blaszany o wymiarach 5,53×3,64m i wysokości 1,87-2.36m, szopa drewniana o wymiarach 3,01×1,82m i wysokości 1,80m przed którą znajdowało się ogrodzenie z siatki metalowej o wysokości 1,80m, budynek gospodarczy drewniany o wymiarach 6,18×3,43m i wysokości max 2,24m oraz wiata drewniana o wymiarach 2,84×1,86m i wysokości 1,80m. Istniejące obiekty o konstrukcji drewnianej są w złym stanie technicznym. Z tego powodu organ uznał, że dalsze postepowanie należy prowadzić w stosunku do całości zabudowy gospodarczo-garażowej na przedmiotowej działce. Pismem z ... 2014r., organ zawiadomił A. S. o konieczności uporządkowania istniejącej zabudowy gospodarczo-garażowej na przedmiotowej działce, natomiast pismami z ... 2014r. wezwano współwłaścicieli działki nr ewid. ... do złożenia wyjaśnień w sprawie istniejącej zabudowy działki. Skarżący mimo otrzymania zawiadomienia o oględzinach oraz wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie nie był obecny na oględzinach ani nie zgłosił się do Inspektoratu. Organ poinformował jednocześnie, że prowadzenie postępowania jest utrudnione ze względu na zmieniające się stosunki własnościowe nieruchomości. Obecnym użytkownikiem wskazanej przez skarżącego szopy drewnianej jest S. S., który nabył udział we współwłasności nieruchomości od inwestora tego obiektu – B. K. Zlikwidował on istniejące uprzednio wewnętrzne ogrodzenie z siatki metalowej, na które zgodnie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie do organu administracji budowlanej. Dodatkowo organ wskazał, że aktualnie prowadzi postępowanie zmierzające do doprowadzenia istniejącej zabudowy gospodarczo-garażowej na terenie przedmiotowej nieruchomości do stanu zgodnego z prawem, a także osobne postępowania związane z istniejącą na terenie nieruchomości oficyną mieszkalną, ociepleniem obiektu oraz wykonanym przyłączem kanalizacji sanitarnej. Postanowieniem referendarza sądowego z ... 2014r. skarżącemu zostało przyznane prawo pomocy w zakresie całkowitym. Na rozprawie w dniu ... 2015r. skarżący podtrzymując skargę wskazał, że organ nadal pozostaje bezczynny bowiem nie została wydana decyzja w sprawie oraz przedłożył pismo procesowe wskazujące uchybienia procesowe organu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że projekt decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu jest już przygotowany i będzie ona skierowana do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola legalności obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w pkt 1-4a, w tym innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Wskazać należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu ograniczone jest do badania przez Sąd, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn.zm., dalej jako: "K.p.a."). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności – w tym wyczerpaniem ewentualnych środków zaskarżenia. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako nie wydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność dotyczy niezałatwienia w stosownej formie administracyjnej sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem z dnia ... 2014r. skierowanym do właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w sprawie nakazania rozbiórki wykonanych bez stosownej decyzji lub zgłoszenia obiektów budowlanych - szopy drewnianej oraz ogrodzenia metalowego na działce nr ... przy ul. S. ... w B. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia ... 2014r. wniósł do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zgodnie z art. 37 §1 K.p.a. Stosownie do art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Zatem zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Gdyby zatem organ załatwił sprawę po winieniu skargi, przed rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach K.p.a., ewentualne zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w tym poprzez wydanie decyzji, nie jest możliwe. Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy stwierdzić należy, że w dniu wniesienia przedmiotowej skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla Miasta B. (dalej PINB) pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu i załatwieniu sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem A. S. z dnia ... 2014r. (wpływ do organu ... 2014r.) w sprawie legalności wybudowania, wskazanych w tym wniosku obiektów budowlanych (szopy drewnianej wraz z ogrodzeniem metalowym siatką na słupkach metalowych na betonowym fundamencie o łącznych wymiarach 5m×4m), na stanowiącej przedmiot jego współwłasności nieruchomości położonej w B. przy ul. S. ..., co oznacza, że niniejsza skarga jest zasadna. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). Po myśli art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (§2). Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że w dniu ... 2014r. zostało na wniosek skarżącego wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie określonej w jego wniosku z dnia ... 2014r. Z analizy akt sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi, PINB nie zawiadomił stron tego postępowania o jego wszczęciu na wniosek skarżącego. Na marginesie należy wskazać, iż organ nie zawiadomił również formalnie o wszczęciu z urzędu postępowania w konkretnej zindywidualizowanej sprawie, na które powołuje się w odpowiedzi na skargę. Nadto podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy wniosek skarżącego zainicjował wcześniej postępowanie dotyczące dwóch sprecyzowanych obiektów budowlanych na działce nr ..., później ewentualne wszczęte z urzędu postępowanie dotyczące stanu technicznego bądź legalności obiektów budowlanych na tej działce, nie może obejmować równolegle tych samych obiektów budowlanych, a ewentualnie pozostałe. Tak więc powzięcie przez organ, po przeprowadzeniu kontroli, wątpliwości co do stanu innych obiektów budowlanych, nie stanowi przeszkody i nie powinno wpływać na zaniechanie podjęcia stosownych czynności celem wyjaśnienia wszystkich istotnych wątpliwości i rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego. W dniu ... 2014r. organ przeprowadził oględziny na działce nr ... przy ul S. ... w B., po czym (pismem z ... 2014r.) poinformował właścicieli nieruchomości o konieczności uporządkowania zabudowy gospodarczo –garażowej na tej działce "pod względem prawnym jak również ze względu na stan techniczny", nie precyzując przy tym ani postępowania, w ramach którego takie wezwanie kieruje, ani podstawy prawnej, ani żadnego terminu. Po upływie 2 miesięcy PINB wskazując na "prowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie zabudowy nieruchomości przy ul. S. ... w B., w oparciu o art. 50 i art. 51 K.p.a. wezwał skarżącego oraz pozostałych właścicieli nieruchomości do stawienia się w dniu ... 2014r. o godz. ... w celu złożenia wyjaśnień co do określonych okoliczności dotyczących poszczególnych obiektów budowlanych znajdujących się na działce oraz dostarczenia dokumentów. Stwierdzić jednakże należy, że w wezwaniu tym, wbrew dyspozycji art. 54 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. organ nie wskazał skutków prawnych niezastosowania się do wezwania. Z treści tego wezwania nie wynika również, że dotyczy ono postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego. Wobec tego wezwanie to, nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych wobec biegu tej indywidualnej sprawy administracyjnej. Na marginesie należy wskazać, iż w aktach sprawy brak zwrotnego potwierdzenia odbioru przez strony, w tym skarżącego, powyższych wezwań z ... 2014r. Skarżący twierdzi, że wezwanie to, podobnie jak wcześniej zawiadomienie o oględzinach nieruchomości otrzymał już po upływie wyznaczonego przez organ terminu. Nadto stwierdzić przyjdzie, iż nie znajduje oparcia w normach zawartych w przepisie art. 35 K.p.a. zawarta w tych wezwaniach informacja, iż termin przewidziany do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy "zostaje wstrzymany z przyczyn niezależnych od organu tj. do czasu złożenia wyjaśnień w sprawie w Inspektoracie". Organ błędnie zastosował powyższe przepisy prawa. Zważyć przyjdzie, że nie zaistniała w sprawie, żadna z okoliczności, na które wskazuje ustawodawca w art. 35 § 5 K.p.a. Organ nie odmówił wszczęcia postępowania, nie zawiadomił jednak stron o jego wszczęciu, nie wezwał skutecznie do wykonania określonych czynności procesowych w określonym terminie, zatem nie sposób stwierdzić, aby opóźnienia w tym postepowaniu nastąpiły z przyczyn niezależnych od organu. Nadto z akt sprawy wynika, że ... 2014r. wyjaśnienia w sprawie złożyli współwłaściciele nieruchomości E. G., oraz M. S., K. G. – którym B. M. K. sprzedała swoje udziały we współwłasności. Wyjaśnienia te dotyczyły miedzy innymi użytkowania przedmiotowej szopy drewnianej oraz rozbiórki ogrodzenia metalowego. Mimo złożenia przez skarżącego w dniu ... 2014r. zażalenia na niezałatwienie jego sprawy w terminie, PINB nie podjął w sprawie żadnych czynności, pozostając nadal bezczynnym. W szczególności, pomimo faktu, że postępowanie zostało wszczęte w dniu ... 2014r., zatem upłynęły z pewnością terminy określone w art. 35 K.p.a. organ wbrew dyspozycji art. 36 § 1 i 2 K.p.a. nie zawiadomił stron z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga, iż ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z akt administracyjnych wynika, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył sprawy wydaniem w terminie decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że akta administracyjne sprawy są nieuporządkowane oraz posiadają braki, obecna numeracja akt sprawy wygląda następująco: karty nr 1, 2, pięć kart nieoznaczonych, 3, dwie karty nieoznaczone, 4, 5, trzy karty nieoznaczone, 6, siedem zwrotek nieoznaczonych, 7, 8, 31, 12, 13, 09, 10, 11, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 32, osiem zwrotek nieoznaczonych, 33, pięć zwrotek nieoznaczonych, 35-41, 34, jedna karta nieoznaczona, 42-49. Akta administracyjne powinny być uporządkowane i ponumerowane (każda karta powinna mieć numer). Fakt, iż w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru wezwania z innej sprawy prowadzonej przez PINB (wezwanie PINB.544.4.2014.MK z 28 lutego 2014r.) może świadczyć o tym, że przedstawione Sądowi akta administracyjne są niekompletne lub, że w innych aktach, np. sprawy PINB.544.4.2014.MK, znajdują się dokumenty z postępowania znak: PINB.530.4.2014.MK. Zatem na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd PINB dla Miasta B. pozostaje w bezczynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 K.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Wobec powyższego Sąd nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w postanowieniu z dnia ... 2014r. uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu stopnia powiatowego i odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy. Stwierdzić jednak należy, iż powyższe błędne stwierdzenie organu wyższego stopnia pozostaje bez wpływu na sądowe rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności organu. Wyczerpanie administracyjnego trybu zażalenia z art. 37 K.p.a. stanowiło bowiem w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie przez organ administracji - wyłącznie warunek konieczny dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 149 P.p.s.a. uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SAB 37/00). W niniejszej sprawie na etapie wyrokowania zaistniały zatem podstawy do zobowiązania PINB dla Miasta B. do załatwienia sprawy administracyjnej, co polegać winno na wydaniu stosownego rozstrzygnięcia, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami, o czym Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Oceniając kwestię bezczynności organu przy załatwieniu niniejszej sprawy należało wziąć pod uwagę pełną teść art. 149 P.p.s.a. Wykładnia i zastosowanie tego przepisu wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonanie ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), oraz 2) z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) jak również 3) z dnia 25 marca 2011r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Celem tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa, co pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Toteż prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian (tak NSA w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny ma zatem obowiązek rozpoznania skargi wniesionej na postawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., sąd-uwzględniając skargę - jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417 § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę, której źródłem jest nie wydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach P.p.s.a. oraz K.p.a. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa a art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. W okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że organ przy załatwieniu niniejszej sprawy pozostawał w bezczynności przez 7 miesięcy (do wniesienia skargi) i ponad rok do dnia wyrokowania. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne wpłynął bowiem do PINB ... 2014r. Brak w aktach administracyjnych jakiegokolwiek zawiadomienia strony z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, stosownie do art. 36 K.p.a. Ponadto organ podejmował nieskuteczne, opieszałe działania błędnie jak się zdaje utożsamiając dwa odrębne postępowania tj. wszczęte wnioskiem skarżącego oraz prowadzone z urzędu. W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie charakter sprawy oraz fakt, że PINB mimo, iż z przekroczeniem terminów określonych w K.p.a., to podejmował jednak czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy, a także brak współdziałania ze strony skarżącego, który powinien być zainteresowany rzetelnym wyjaśnieniem okoliczności sprawy związanej z przedmiotowymi obiektami budowlanymi i uzyskaniem rozstrzygnięcia bez zbędnej zwłoki Sąd uznał, że bezczynność organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd nie stwierdził również podstaw do orzeczenia z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny. Odnosząc się do żądania zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie stwierdzić przyjdzie, iż przepisy P.p.s.a. ani też innych ustaw, nie przyznają sądom administracyjnym. kompetencji w tym zakresie. Cytowane przepisy, w tym art. 149 P.p.s.a., określają kompleksowo zakres rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynności organu administracji. Skarżący nie poniósł kosztów postępowania, bowiem przyznano mu prawo pomocy w zakresie całkowitym. Reprezentujący skarżącego w ramach prawa pomocy pełnomocnik zawodowy nie wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tego tytułu.