II SAB/Bd 92/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. A. R. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. Skargą z dnia [...] maja 2022 r. M. K. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił Wojewodzie [...] (dalej też: "Wojewoda", "organ") bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wniosek złożył do Wojewody M., jednak z uwagi na zmianę miejsca pobytu, zmianie uległa również właściwość organu, a sprawa została przekazana do Wojewody K.-P., który po otrzymaniu akt sprawy, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz do uzupełnienia w terminie 21 dni braków formularza wniosku w częściach A.2, A.5, A.19, A.20, CII, CIV, CVII, a także do przedłożenia czterech aktualnych fotografii – które to wymogi w ocenie strony skarżącej zostały spełnione. Następnie, jak wskazał, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda działając w oparciu o art. 64 § 2 kpa zawiadomił pełnomocnika skarżącego o pozostawieniu wniosku z dnia [...] marca 2018 r. bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych przedmiotowego wniosku w terminie zakreślonym dla dokonania tej czynności. W związku z tym pełnomocnik skarżącego, chcąc uzyskać informacje na temat wymogów formalnych, które nie zostały spełnione ustalił, że skarżący winien był uzupełnić braki formalne formularza w ten sposób, że w miejscach, gdzie skarżący wskazał znak kreski (-) powinien wskazać "nie dotyczy". W ocenie organu, jak podkreślił, wskazanie kreski (-) nie jest bowiem równoznaczne z wypełnieniem formularza w języku polskim, dlatego też wezwano stronę do uzupełnienia ww. braku, a wobec jego nieuzupełnienia pozostawiono wniosek bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego zarówno wezwanie do uzupełnienia ww. braku, jak i pozostawienie podania bez rozpoznania w tym zakresie jest jednak nieuzasadnione, bowiem formularz wniosku wypełniony został prawidłowo i spełniał kryterium kompletności. Skarżący powołał się w tym zakresie na orzecznictwo NSA i wskazał, że art. 64 kpa odnosi się do takich braków formalnych podania, które powodują jego prawną bezskuteczność i niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast zastąpienie wyrazu "nie dotyczy" znakiem kreski (-) nie wyłącza w ocenie skarżącego możliwości wszczęcia postępowania i rozpoznania wniosku, gdyż znak ten nie pozostawia wątpliwości odnośnie jego znaczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że formularz wniosku w przedmiotowej sprawie wypełniony został z pominięciem m.in. wymaganych informacji decydujących o możliwości wszczęcia postępowania przez organ. Jak wskazał Wojewoda, skarżący nie wypełnił bowiem pkt C.VII wniosku, który odnosi się do art. 99 ust. 1 pkt 6, 7 i 8 ustawy o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) oraz nie dołączył czterech biometrycznych fotografii wykonanych nie wcześniej niż 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, gdyż, jak ustalono, dołączone do wniosku z dnia [...] marca 2018 r. fotografie wykorzystane zostały w wizie wydanej [...] lipca 2017 r. W związku z tym w ocenie organu wniosek złożony został z naruszeniem art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, jako niekompletny i obarczony brakami formalnymi. Wojewoda wskazał ponadto, że pełnomocnik skarżącego na gruncie skargi nie odniósł się w żaden sposób do braków wskazanych w wezwaniu do uzupełnienia braków formularza wniosku, w tym m.in. braku odpowiedzi na pytania o karalności, o zatrzymanie, tymczasowe aresztowanie, zastosowanie środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczenia kraju, odbywania kary pozbawienia wolności. Podkreślił przy tym, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie było powodowane odmiennym od wnioskodawcy podejściem do właściwego sposobu wypełniania wniosku – tj. znaku kreski (-) zamiast "nie dotyczy" – a brakiem udzielenia odpowiedzi na pytania we wniosku, które to warunkują możliwość wszczęcia postępowania oraz brakiem przedłożenia aktualnych fotografii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływana jako "ppsa") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się zaś z sytuacją, gdy organ administracji publicznej będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej, a przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Innymi słowy jest to skarga na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane lub stosowna czynność nie została podjęta. W konsekwencji, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r. (o sygn. akt I OSK 1795/17 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), sąd będzie zobligowany oddalić skargę wówczas, gdy sprawę załatwiono jeszcze przed wniesieniem skargi, jako że celem stwierdzenia bezczynności organu jest przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Przez załatwienie sprawy należy zaś rozumieć podjęcie stosownych czynności, skutkujących tym, że sprawa zainicjowana konkretnym wnioskiem może zostać uznana za obiektywnie zakończoną, np. poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych w zakreślonym terminie – co miało miejsce w niniejszym stanie faktycznym. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ppsa skargę – w tym także skargę na bezczynność – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 kpa, środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 ppsa. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że strona wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody pismem z dnia [...] października 2020 r., które zostało rozpatrzone przez organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. W kontrolowanej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, który złożony został na podstawie ustawy o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) W tym miejscu wypada odnotować, że w dacie wniesienia skargi, tj. na dzień [...] czerwca 2022 r. (data nadania skargi do organu), zmianie uległ stan prawny, a mianowicie przepisy ustawy o cudzoziemcach. Przed dniem 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach nie określały bowiem innych ("szczególnych") niż wynikające z przepisów kpa, ogólnych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Taki stan prawny uległ jednak zmianie z chwilą wejścia w życie – z ww. dniem – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91) mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a. Następnie z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.) przepisy art. 100c. Powyższe zmiany stanu prawnego w ocenie Sądu nie znajdują jednak zastosowania przy ocenie i sankcjonowaniu ewentualnej bezczynności organu w niniejszej sprawie, a to z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 28 marca 2018 r. załatwiona została przez organ w dacie 18 kwietnia 2019 r. – co szczegółowo wyjaśnione zostanie poniżej. W związku z tym, późniejsze zmiany stanu prawnego, w zakresie dotyczącym terminów rozpoznania spraw dotyczących cudzoziemców pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przechodząc zatem do rozpoznania sprawy in meriti w pierwszej kolejności wskazać należy na okoliczności, które Sąd przyjął za podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Analizując akta administracyjne Sąd ustalił, że inicjujący postępowanie w sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. przekazany został według właściwości Wojewodzie [...], który otrzymał go w dniu [...] lutego 2019 r. Rozpoznając przedmiotowy wniosek organ ten stwierdził, że dotknięty jest on brakami formalnymi i w związku z tym pismem z dnia [...] lutego 2019 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do: dokonania w terminie 7 dni opłaty skarbowej od wydania zezwolenia na pobyt czasowy i dostarczenia dowodu opłaty; oraz w trybie art. 64 § 2 kpa do usunięcia w terminie 21 dni braków formalnych wniosku, tj. do uzupełnienia braków w formularzu wniosku w częściach A.2, A.5, A.19, A.20, C II, C IV, C VII ze wskazaniem, że wniosek został wypełniony jedynie w części i, że w formularzu wniosku wypełnienia się wszystkich rubryk formularza w języku polskim, czytelnie, drukowanymi literami, oraz do dostarczenie czterech aktualnych fotografii z uwagi na to, że – jak wskazał Wojewoda - dołączone do wniosku fotografie wykorzystane zostały w wizie wydanej dnia [...] lipca 2017 r., a zatem – jak ustalił organ – wykonane zostały wcześniej niż w ciągu 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. W wezwaniu wskazano również, że niezastosowanie się do niego i nieuzupełnienie braków formalnych w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pismo to doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego dnia 5 marca 2019 r. (zob. wydruk ze śledzenia przesyłki – k. 61 akt administracyjnych). W konsekwencji powyższego wezwania Wojewody w zakreślonym terminie uiszczona została ww. opłata skarbowa, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy dowód dokonania przelewu (k. 59 akt administracyjnych). W aktach brak jest jednak jakiegokolwiek dowodu na to aby skarżący czy też jego pełnomocnik uzupełnili pozostałe braki formalne wniosku (w zakresie uzupełnienia wszystkich rubryk formularza oraz przedłożenia aktualnych fotografii), na dokonanie czego organ wyznaczył termin 21 dni. Na okoliczność uzupełnienia wskazanych przez organ braków formalnych w toku postępowania nie powoływała się również strona skarżąca, która wręcz przeciwnie - zakwestionowała legalność wezwania jej do uzupełnienia tychże braków, twierdząc że wniosek z dnia [...] marca 2018 r. nie był dotknięty brakami formalnymi. W konsekwencji Wojewoda pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., działając w oparciu o art. 64 § 2 kpa pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków formalnych wskazanych w wezwaniu z dnia [...] lutego 2019 r. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego dnia [...] maja 2019 r. (zob. zwrotne potwierdzenie odbioru dołączone do pisma z [...].04.2019 r. – k. 62 akt administracyjnych). Mając więc na uwadze wskazane powyżej ustalone okoliczności faktyczne i dokonując oceny znajdującego się w aktach sprawy wniosku skarżącego co do jego kompletności zwłaszcza w zakresie wskazanym przez organ, Sąd uznał, że w istocie nie jest on wypełniony w całości. O ile bowiem w zakresie pkt A.2, A.5, A.19, A.20, C II oraz C IV – Sąd uznał, że skarżący wypełnił rubryki formularza w sposób czytelny i niepozostawiający wątpliwości co do informacji tam wyrażonych (m.in. poprzez postawienie znaku kreski, co jest powszechnie rozumiane jako zaprzeczenie, negacja), to jednak stwierdzić należy, że pkt C VII formularza nie został w żaden sposób wypełniony. Przy czym, rubryka ta odnosi się do przesłanek, których zaistnienie uniemożliwia wszczęcie postępowania i wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, a określonych w art. 99 ust. 1 pkt 6, 7 i 8 ustawy o cudzoziemcach. Nieuzupełnienie jej musiało zatem skutkować po pierwsze wezwaniem do uzupełnienia tych niezbędnych informacji, a następnie – w konsekwencji nieuzupełnienia tego braku – pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, gdyż jak wynika z ww. przepisów, informacje te są decydujące dla możliwości wszczęcia postępowania w zakresie wydania zezwolenia na pobyt czasowy przez organ. Dotyczą one bowiem informacji o karalności, o zatrzymaniu, tymczasowym aresztowaniu, zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczenia kraju czy też odbywania kary pozbawienia wolności w odniesieniu do wnioskodawcy, który ubiega się o zezwolenie na pobyt czasowy. Z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa informacje te są zatem bardzo istotne i nie sposób uznać ich pominięcia za brak formalny, który nie powoduje prawnej bezskuteczności wniosku i niemożności wszczęcia postępowania. Ponadto, jak wynika z akt, skarżący nie przedłożył również czterech fotografii, o które wezwał Wojewoda, wyjaśniając przy tym, że fotografie złożone wraz z wnioskiem – jak ustalił organ – nie są wykonane w ciągu ostatnich 6 miesięcy, stosownie do § 3 rozporządzenia z [...] lutego 2018 r. Do powyższych okoliczności strona nie odniosła się w żaden sposób. Przed wydaniem pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, podczas biegu terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku, skarżący nie zwrócił się bowiem do organu z żadnymi wyjaśnieniami i nie próbował w żaden sposób zakwestionować skierowanego do niego wezwania, mimo iż został pouczony o konsekwencjach nieuzupełnienia w terminie wskazanych przez organ braków formalnych. Zgodnie z zapisami art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Analiza wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie wyznaczony termin do usunięcia braków. Zasadne jest zwrócenie uwagi na to, że w art. 64 § 2 kpa, poprzez użycie sformułowania "innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa" ustawodawca odnosi się bezpośrednio do konkretnych przepisów prawa przewidujących określone wymagania, które powinno spełniać wnoszone podanie. W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz regulacje wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 107 ust. 1 tejże ustawy, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lutego 2018 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (t.j.Dz.U. z 2018 r. poz. 333 ze zm.) - zgodzić należy się z organem, że wskazane tam dane, do uzupełnienia których zobowiązany jest wnioskodawca jak i załączniki do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (m.in. fotografie), stanowią o kompletności przedmiotowego wniosku, a brak któregokolwiek z nich stanowi przeszkodę do jego merytorycznego rozpoznania i - jako brak formalny pisma (wniosku) – podlega w trybie art. 64 § 2 kpa możliwości uzupełnienia przez wnioskodawcę stosownie do prawnych wymagań przedmiotowego wniosku, tj. usunięcia przez wnioskodawcę jego braków poprzez uzupełnienie wniosku w obowiązanym i wskazanym przez organ zakresie. Wobec powyższego Sąd zważył, że Wojewoda prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Zaznaczyć należy bowiem, że przedłożony przez skarżącego wniosek, w istocie był dotknięty brakami, do uzupełnienia których organ wezwał pełnomocnika skarżącego pismem z dnia [...] lutego 2019 r., które zostało prawidłowo doręczone. Przy czym, jak wynika z akt, jeden z braków, tj. opłata skarbowa, został uiszczony. Natomiast braki w zakresie uzupełnienia formularza wniosku odnośnie pkt C VII oraz przedłożenia czterech aktualnych fotografii nie zostały uzupełnione. W związku z tym Sąd, zważył, że organ, mając do tego podstawy prawne, zasadnie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, który jak wykazano powyżej nie był kompletny. W konsekwencji zaś nieuzupełnienia braków określonych w wezwaniu, Wojewoda był uprawniony do pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie – z uwagi na obiektywnie stwierdzone braki jakimi dotknięty jest znajdujący się w aktach wniosek - w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie podniesiona przez skarżącego argumentacja, w której skupił się on przede wszystkim na kwestii błędnego wnioskowania organu w zakresie możliwości uzupełnienia wniosku poprzez postawienie znaku kreski, a nie wypełnienia go w języku polskim. Okoliczność ta – wobec obiektywnego braku kompletności przedmiotowego wniosku - pozostaje bowiem bez realnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazał zresztą sam organ w odpowiedzi na skargę – pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie było spowodowane odmiennym od wnioskodawcy podejściem do właściwego sposobu wypełniania wniosku, a brakiem udzielenia odpowiedzi na pytania warunkujące możliwość wszczęcia postępowania w sprawie (pkt C VII) oraz brakiem przedłożenia aktualnych fotografii – które to braki Sąd potwierdził analizując znajdujący się w aktach wniosek. Wobec tego, skoro Wojewoda w sposób prawidłowy zastosował w sprawie art. 64 § 2 kpa, zaś skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku pomimo wezwania organu, to w pełni zasadnym i prawidłowym było pozostawienie pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. bez rozpoznania, a w konsekwencji podjęcie przez Wojewodę wskazanej czynności prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ ten dopuścił się bezczynności. Ponieważ, jak to zostało powyżej wskazane, postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. zostało prawidłowo zakończone w dniu [...] kwietnia 2019 r. pozostawieniem tego wniosku bez rozpoznania, Sąd zobligowany był oddalić skargę z uwagi na załatwienie sprawy jeszcze przed wniesieniem skargi. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.