II SAB/Bd 93/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi sp. z o.o. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku sp. z o.o. z dnia [...] 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Marszałkowi Województwa grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz skarżącej sp. z o.o., kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. P sp. z o.o. zwróciła się do Marszałka Województwa z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie obejmującym przekazanie treści orzeczenia Ministra Środowiska stwierdzającego nieważność postanowienia Marszałka Województwa z grudnia 2015 r. zawieszającego postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dot. decyzji Marszałka Województwa - koncesji na wydobycie kopalin nr [...] roku z dnia [...] maja 2015 r. dla nieruchomości oznaczonych numerami ewid. [...] położonych obr. T. gm. I. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie wnioskowanej informacji jako plik komputerowy w formie elektronicznej na wskazany adres e-mailowy. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Marszałek Województwa zawiadomił, że postanowienie, którego dotyczy wniosek, zostało przez Marszałka dołączone do akt sprawy sądowo-administracyjnej sygn. akt II SAB/Bd 44/16, wskazując jednocześnie, że wnioskodawca może zapoznać się z jego treścią, korzystając z dostępu do akt sprawy sądowo-administracyjnej, której jest stroną. P. sp. z o.o., pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wezwała Marszałka Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o niezwłoczne podjęcie czynności i wydanie wnioskowanej informacji. P. sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie wydania informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 6 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca, domagając się zobowiązania organu do wydania wnioskowanej informacji, wniosła jednocześnie o wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi treść wnioskowanego dokumentu nie została jej przekazana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Marszałek wskazał, że skarga w sprawie niniejszej jest co najmniej przedwczesna, złożona została bowiem bezpośrednio po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co dowodzi, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało charakter jedynie formalny. Organ wskazał, że skarżąca bez trudu mogła sama uzyskać dokument, udostępnienia którego się domagała, jest bowiem stroną postępowania do akt którego pismo zostało włączone przez organ. Organ podniósł, że wnioskowany dokument załączony został do odpowiedzi na skargę. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 r. skarżąca wskazała, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują takiego sposobu rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jaki proponuje organ. Skarżąca zwróciła uwagę, że przekazany jej egzemplarz odpowiedzi na skargę, nie zawierał załącznika w postaci wnioskowanego dokumentu. Skarżąca zwróciła uwagę, że niniejsze postępowanie jest kolejnym postępowaniem w sprawie nieudzielenia przez organ skarżącej spółce informacji publicznej. W powyższym piśmie procesowym zawarty został wniosek o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Przez bezczynności organu administracji rozumieć należy taką sytuację, w której w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest warunkowana okolicznościami wskazującymi na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności nie ma znaczenia, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4, skutkuje, na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu, albo do dokonania czynności, stwierdzeniem, że organ dopuścił się bezczynności oraz jednoczesnym stwierdzeniem, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Ponadto, jak stanowi art. 149 § 2 ppsa Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Matrialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, podmioty, na których ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej, zobowiązane są udzielania informacji zgodnie z wnioskiem bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ust. 2 stanowi z kolei, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wskazać należy, że podmiot, który mimo istnienia wskazanego powyżej obowiązku nie podejmuje we wskazanym terminie stosownych czynności (ani nie udostępnia informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia), pozostaje w bezczynności. Podkreślenia wymaga, że dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność organu, polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony skarżącej. Zgodnie z treścią wniosku, skarżąca spółka zwróciła się o przekazanie treści orzeczenia Ministra Środowiska stwierdzającego nieważność postanowienia Marszałka Województwa z grudnia 2015 r. zawieszającego postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dot. decyzji Marszałka Województwa - koncesji na wydobycie kopalin nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. dla nieruchomości oznaczonych numerami ewid. [...] położonych obr. T. gm. I. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, czy przedmiotowy wniosek stanowi informację publiczną, to bowiem nie zostało przez organ zakwestionowane. Nie ma również rozbieżności w ustaleniach, czy organ jest organem zobowiązanym z mocy prawa do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, marszałek województwa, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Spór sprowadza się natomiast do ustalenia, czy organ zobowiązany był do udostępnienia rzeczonego dokumentu w terminie wskazanym przepisami ustawy, czy też, jak wynika z odpowiedzi na wniosek i odpowiedzi na skargę, organ mógł poprzestać wyłącznie na wskazaniu wnioskodawcy drogi samodzielnego uzyskania przedmiotowego dokumentu. Art. 14 ustawy odstępie do informacji publicznej zakłada formy udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z jego treścią: udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Zwrócić uwagę należy, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie wnioskowanej informacji jako plik komputerowy w formie elektronicznej na wskazany adres e-mailowy, organ zatem, winien był dostosować sposób udzielenia wnioskowanej informacji do prośby wyrażonej we wniosku, zwłaszcza, że również dla organu wydaje się ona najmniej czasochłonna. Dopiero w sytuacji, w której środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, organ winien był skorzystać z innej formy udzielenia informacji (doręczenie na wskazany adres, czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie). Jednakże podmiot zobowiązany nie może subiektywnie, tj. bez zgody wnioskodawcy, dokonać zmiany formy udostępnienia informacji. Organ ponadto nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. Biorąc pod uwagę treść art. 14 ust. 2 nie można uznać, że sytuacja w nim przewidziana ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak wynika z odpowiedzi na wniosek i odpowiedzi na skargę, organ wskazuje, że dokument udostępnienia treści którego domaga się strona skarżąca załączony został do akt sprawy toczącej się przed tutejszym Sądem, sprawy w której stronami są podmioty będące stronami również w niniejszej sprawie. Z tego tytułu organ wywodzi, że skarżąca, jako strona postępowania w sprawie, w aktach której znajduje się sporne orzeczenie, ma do tych akt bezpośredni dostęp, wobec czego przedmiotową informację jest w stanie uzyskać sama. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, 2) o której mowa w art. 8; udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (udostępnienia na wniosek oraz poprzez wyłożenie lub wywieszenie informacji publicznej), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w centralnym repozytorium. Sposób zatem zasugerowany przez organ nie mieści się w enumeratywnym katalogu sposobów udzielania informacji publicznej. To organ był w sprawie niniejszej zobowiązany, o ile udostępnił Sądowi jedyny egzemplarz przedmiotowego orzeczenia Ministra Środowiska, do zwrócenia się do Sądu o wykonanie kopii tego dokumentu. Nie znajduje uzasadnienia przerzucanie tej czynności na stronę skarżącą. Sąd uznał za zasadne zobowiązanie Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r., będącego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W takim zaś przypadku ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.o.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. W związku z powyższym, organ winien rozpoznać wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r., mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. Nie zmienia stanu rzeczy załączenie przedmiotowego dokumentu do pliku, stanowiącego akta administracyjne w niniejszej sprawie, bowiem pismo to nie zostało przekazane stronie skarżącej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2015 r., II SAB/Łd). Ocena, czy w sprawie występuje naruszenie rażące, musi być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. W sprawie niniejszej podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność Marszałka Województwa wniesiona została przez P. sp. z o.o. już czwarty raz. Wszystkie dotychczasowe skargi w sprawach prowadzonych pod sygnaturami II SAB/Bd 118/15, II SAB/Bd 3/16 i II SAB/Bd 45/16 zostały uwzględnione. Stwierdzone rażące naruszenie prawa wiąże się zatem w niniejszej sprawie nie tyle z przekroczeniem terminu, co z uporczywością organu w nieudzielaniu informacji publicznej zgodnie z wnioskami. Z tego powodu Sąd przychylił się do wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, co uczyniono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 powołanej wyżej ustawy wysokość grzywny Sąd uznał kwotę 500 złotych. Zgodnie z art. 154 § 6 ppsa sąd administracyjny wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M.P.2016.145) przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3899,78 zł. Górną granicą grzywny wymierzonej na podstawie art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi była w tej sprawie kwota 38 998 zł. Możliwość wymierzenia grzywny w określonym wyżej przedziale pozwala Sądowi na miarkowanie jej wysokości w szczególności w zależności od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku albo nie wydaniu aktu lub nie dokonaniu czynności. Ta zaś po części zależy także od skomplikowania nie tylko stanu faktycznego ale i także prawnego sprawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).