II SAB/Bd 97/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA J. Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] grudnia 2024 r. ze skargi [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. Przedmiotem sprawy była skarga S. D. (ob. Republiki B., określana dalej jako Skarżąca) na bezczynność Wojewody [...] w sprawie o udzielenie Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Zaskarżona bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Dnia [...] marca 2023 r. do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął wniosek Skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazano w treści wniosku, głównym celem pobytu wnioskodawczyni było wykonywanie pracy. W piśmie z dnia [...] marca 2023 r. Wojewoda W. poinformował Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt. Następnie Wojewoda W. na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 19 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i przekazał wniosek zgodnie z właściwością do Wojewody [...], o czym poinformował w piśmie z dnia [...] marca 2024 r. Powodem zmiany właściwości była zmiana miejsca zamieszkania skarżącej. Dnia [...] czerwca 2024 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. wpłynęło ponaglenie wniesione przez Skarżącą. W ponagleniu wskazano, że Wojewoda działa przewlekle i nie wydał w sprawie wymaganej decyzji. W piśmie z [...] lipca 2024 r. Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania. Organ powołał się na przepis art. 100d ust. 1 i 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy). Zgodnie z tym przepisem, wszelkie terminy procesowe w sprawach o udzielenie cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczynają swojego biegu, a rozpoczęte terminy, ulegają zawieszeniu. Stan ten, w myśl obecnych przepisów, będzie trwać do dnia 30 września 2025 r. Skarżąca wniosła [...] sierpnia 2024 r. skargę na bezczynność Wojewody [...] w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechanie działania organu na podstawie przepisów prawa, zaniechanie stania na straży praworządności i działanie w sposób niemający na względzie interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli, nieinformowanie skarżącej w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych; 2. art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy. W oparciu o ww. zarzuty Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek w terminie 14 dni, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. od [...] marca 2023 r. organ nie wydał decyzji w sprawie. Organ nie informuje, kiedy sprawa może zostać załatwiona. Skarżąca podniosła, że bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie godzi w prawa strony i narusza powszechnie obowiązujące prawo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skargi na bezczynności wojewodów powinny być oddalane, ponieważ nie da się skutecznie wywodzić środków zaskarżenia z uwagi na brzmienie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W ww. ustawie mowa jest o tym, że termin nie rozpoczyna się, a jeśli się rozpoczął to ulega zawieszeniu na okres do 30 września 2025 r. W ocenie organu, Skarżąca jest osobą, do której zastosowanie znajduje cyt. ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, albowiem jej przepisy art. 100d i 100c nie posługują się pojęciem "obywatela Ukrainy", ale pojęciem "cudzoziemca", którym zgodnie z ustawą o cudzoziemcach jest każda osoba niebędąca obywatelem RP. Organ podkreślił, że zakres regulacji art. 100c cyt. ustawy nie jest ograniczony poprzez obywatelstwo stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej ppsa). Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody. Zgodnie z art. 52 § 1 ppsa, skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ppsa), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z [...] czerwca 2024 r. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpoznania jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z zamiarem wykonywania pracy. Z kolei Wojewoda stanął na stanowisku, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy doprowadziły do zawieszenia wszystkich terminów w postępowaniach administracyjnych, które toczą się w myśl przepisów o cudzoziemcach. Jak stanowi art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. ustawy, w okresie do dnia, odpowiednio, 31 grudnia 2022 r. i 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obu z tych przepisów wskazano, że w ww. okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Wyjaśnić należy, że uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy następuje w trybie art. 35 § 3 kpa i art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którymi decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi tego zezwolenia wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, należy stwierdzić, że bieg terminu załatwienia sprawy Skarżącej został zawieszony przed upływem ustawowego terminu do jej załatwienia i zawieszenie to trwa (w obecnym stanie prawnym) do dnia 30 września 2025 r., co oznacza, że w tym okresie nie można zarzucić organowi bezczynności w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W konsekwencji, nie sposób stwierdzić, że bezczynność, jaka była zarzucana Wojewodzie, miała miejsce, kiedy rzeczywiście postępowania administracyjne zostały zawieszone, a Skarżąca z mocy prawa korzysta z uprawnień, jakie nadał jej ustawodawca. Skarżąca, której pobyt jest legalny, może podjąć pracę zarobkową tak jak obywatele polscy, gdyż posiada prawo legalnego pobytu i ma nadany numer PESEL. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (zob. wyroki NSA: w sprawach II OSK 2362/23, II OSK 1286/23, II OSK 2424/23, II OSK 1551/23). Skarżąca jest "cudzoziemcem" w rozumieniu ustawy o cudzoziemcach, bez względu na to, czy przybyła na teren Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami zbrojnymi na terenie Ukrainy po 24 lutego 2022 r., czy też nie. Termin na załatwienie jej sprawy w dacie orzekania przez Sąd nie rozpoczął zatem biegu, a więc nie mógł zostać przekroczony. Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Jak przyjął NSA w wyroku w sprawie II OSK 2362/23, brzmienie art. 100c i 100d cyt. ustawy powinno być zestawione z celem wprowadzenia tych przepisów. Wykładnia omawianych regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r.). Oznacza to, że celem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą z 12 marca 2022 r. Wyjaśnić należy, że przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ma na celu ustabilizowanie sytuacji procesowej, ale także organizacyjnej w urzędach wojewódzkich. Zawieszenie to nie oznacza, że organ nie ma obowiązku doprowadzenia postępowania do końca. Nie są wiążące terminy procesowe narzucone przez art. 35 § 3 k.p.a. oraz przepisy szczególne. Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, że status Skarżącej ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Niezasadny jest postawiony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 36 § 1 kpa. Przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza możliwość oczekiwania terminowego załatwienia spraw administracyjnych. Zatem tempo działania Wojewody nie może być przedmiotem krytyki prawnej. Interes cudzoziemca skonfrontowany z interesem publicznym w tej sprawie musi ulec pominięciu, ponieważ mowa jest nieustannie o sprawnej organizacji państwa. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i w związku z tym na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. J. Janiszewska-Ziołek J. Wichrowski G. Saniewski