II SAB/Bd 99/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Powiatowego [...] w B. w przedmiocie przekazania odwołania postanawia odrzucić skargę. J. N. ("Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z [...] lipca 2024r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargi: na bezczynność Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji odmownej dotyczącej wydania legitymacji osoby niepełnosprawnej do organu II instancji (którą zarejestrowaną pod niniejszą sygnaturą) oraz w przedmiocie wydania legitymacji osoby niepełnosprawnej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Bd 98/24), jak i skargę na niewłaściwy sposób rozpatrywania sprawy - potraktowaną jako skargę na odmowę wydania legitymacji osoby niepełnosprawnej (skarga podlega odrębnemu rozpoznaniu jako zarejestrowana pod inną sygnaturą). W zakresie niniejszej sprawy dotyczącej skargi w przedmiocie bezczynności organu w przekazaniu odwołania, Skarżący wyjaśnił, że po złożeniu wniosku o wydanie legitymacji osoby niepełnosprawnej w odpowiedzi otrzymał od organu zawiadomienie z [...] czerwca 2024r., z którego wynikało, że wniosek ten został odrzucony. Wskazał przy tym, że organ uznał, że zawiadomienie to nie jest decyzją, wobec czego nie przysługuje od niego odwołanie. Skarżący, uznając, że zawiadomienie organu spełnia wszystkie przesłanki ustawowe by uznać je za decyzję, mimo to złożył jednak odwołanie, którego organ nie przekazał do organu wyższego stopnia. Zwrócił również uwagę, że skoro organ twierdzi, że nie wydał decyzji administracyjnej, to tym samym, pozostaje de facto w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku. W związku z wniesioną skargą wniósł również o zobowiązanie organu do wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie złożonego wniosku o wydanie legitymacji osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości lub ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wyjaśnił, że legitymację dokumentującą stopień niepełnosprawności wystawia się osobie posiadającej prawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Przy czym, Skarżący w dniu złożenia wniosku o wydanie legitymacji nie posiadał prawomocnego orzeczenia. Wskazał również, że od zawiadomienia o odmowie wydania legitymacji nie przysługuje odwołanie, ponieważ jest to czynność materialno-techniczna, która jest konsekwencją posiadania prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skarżący wniósł skargę na bezczynność obejmującą sprawę załatwienia jego wniosku o wydanie legitymacji dla osoby niepełnosprawnej, przy czym w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegała skarga na bezczynność organu w przekazaniu odwołania wniesionego od pisma z [...] czerwca 2024r. Wobec takiego określenia przedmiotu skargi Sąd nie miał w niniejszej sprawie kompetencji, by badać bezczynność organu w innym – szerszym zakresie. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność organu I instancji polegająca na niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 133 k.p.a. jest zaskarżalna do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Na przykład w wyroku z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 3468/18 (dostępny w bazie LEX nr 2643426) NSA stwierdził: "Przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony siedmiodniowy termin (art. 133 k.p.a.). Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Należy zatem uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 2524/18 (dostępny w bazie LEX nr 2731217) stwierdzając: "Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w k.p.a. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.". O ile zatem co do zasady dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie nieprzekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi wyższej instancji, to w okolicznościach niniejszej sprawy skarga musiała podlegać odrzuceniu. Nie doszło bowiem do wydania decyzji, a zatem wniesione przez Skarżącego pismo nie mogło stanowić odwołania, które miałoby być przekazane organowi II instancji. Należy wyjaśnić, że odmowa wydania legitymacji osoby niepełnosprawnej stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu bezpośrednio do sądu administracyjnego – jako czynność mieszcząca się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konkretyzuje bowiem normę powszechnie obowiązującego prawa tj. § 35 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2017r., poz. 857). Zgodnie z tym przepisem Powiatowy Zespół wystawia osobie posiadającej prawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności legitymację dokumentująca stopień niepełnosprawności. Skoro na czynność polegającą na odmowie wydania legitymacji przysługuje skarga do sądu administracyjnego i skoro w sprawie nie została wydana decyzja, to nie mogło również skutecznie zostać wniesione odwołanie do organu administracji publicznej wyższej instancji – a w konsekwencji organ nie mógł dopuścić się bezczynności polegającej na nieprzekazaniu tego odwołania organowi wyższej instancji. W tych okolicznościach skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna - na podstawie art. 58 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Na marginesie, należy wyjaśnić, że jak ustalił Sąd w okolicznościach sprawy, wynikających z akt administracyjnych oraz treści wniesionej skargi, Skarżący zaskarżył jednocześnie bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku o wydanie legitymacji dokumentującej niepełnosprawność, bezczynność w przekazaniu odwołania od zawiadomienia organu z [...] czerwca 2024r. oraz zawiadomienie o odmowie wydania legitymacji osoby niepełnosprawnej. Z jednej strony twierdzi zatem, że organ nie załatwił jego sprawy, a z drugiej podnosi, że zawiadomienie z [...] czerwca 2024r. stanowi decyzję odmowną, którą organ rozstrzygnął jego sprawę i od której przysługuje mu odwołanie. Na koniec podkreślenia wymaga, że sprawa ze skargi na czynność polegającą na odmowie wydania legitymacji (skarga na zawiadomienie z [...] czerwca 2024r.) zostanie rozpoznana w odrębnym postępowaniu sądowym jako skarga dopuszczalna w świetle ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.